Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y
atentados contra la independencia
judicial en Colombia. 2005-2008
Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA)
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y
atentados contra la independencia
judicial en Colombia. 2005-2008
ISBN:
Coordinación editorial: Germán Burgos
Corrección de textos: Gonzalo Franco
Diagramación: Gente Nueva Editorial
Portada:
Impresión: Gente Nueva Editorial
Editores:
Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA)
Calle 38 No. 16-45. Teléfonos 288 4772 - 288 4437, Bogotá, D.C.
Correo electrónico: ilsa@etb.net.co
Contenido
Introducción ................................................................................................. 5
Capítulo 1
Independencia judicial. Conceptualización y medición
1.1 La independencia judicial.......................................................................... 9
1.2 La independencia como proceso .............................................................. 11
1.3 Los factores institucionales ...................................................................... 11
1.4 La dinámica de los actores ....................................................................... 12
1.5 Niveles de independencia ........................................................................ 15
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial en Colombia
2.1 Marco institucional................................................................................... 17
2.1.1 Fundamentos constitucionales y legales de la independencia judicial..... 17
2.1.1.1 Marco legal ............................................................................................... 22
2.1.1.2 Garantías institucionales para la independencia...................................... 22
2.1.1.3 Las funciones de autogobierno del poder judicial.................................... 22
2.1.1.4 Limitaciones para el autogobierno. Un balance crítico del Consejo ........ 24
2.2 Garantías para la independencia personal de los operadores judiciales.. 28
2.2.1 Deberes, derechos y régimen de incompatibilidades del juez.................. 28
2.2.2 La carrera judicial...................................................................................... 30
2.2.3 Carrera en la Fiscalía................................................................................. 36
2.2.4 Régimen disciplinario y de evaluación de jueces y fiscales ...................... 43
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia, formas y actores
3.1 Presiones sobre la administración de justicia........................................... 49
3.2 El gobierno frente a la administración de justicia..................................... 49
3.2.1 Declaraciones públicas contra integrantes de la Corte Suprema
de Justicia ................................................................................................. 50
3.2.2 Declaraciones públicas contra decisiones judiciales................................. 54
3.2.3 Denuncias penales interpuestas por el gobierno contra
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia .................................... 55
3.2.4 Labores de seguimiento y labores de inteligencia contra
los magistrados de las Altas Cortes........................................................... 56
3.2.5 Decisiones discrecionales del ejecutivo que atentan contra
la impartición de justicia: El caso de las extradiciones de jefes
paramilitares como obstáculo a la obtención de verdad, justicia y
reparación en el marco del proceso de desmovilización.......................... 57
3.2.6 Las iniciativas de reforma política y de reforma a la justicia por
cuenta del gobierno, como atentados contra la independencia judicial.. 59
3.3 Intromisiones indebidas de actores armados ilegales a la
administración de justicia......................................................................... 63
3.3.1 Homicidios contra funcionarios y/o empleados de la rama judicial......... 63
3.3.2 Atentados contra funcionarios judiciales.................................................. 67
3.3.3 Amenazas contra funcionarios judiciales.................................................. 68
3.3.4 Filtración de instituciones judiciales por cuenta de paramilitares
y narcotraficantes................................................................................... 68
3.3.5 La filtración paramilitar............................................................................. 69
3.3.6 Filtración del narcotráfico......................................................................... 75
Capítulo 4
Débil conciencia interna de independencia judicial
4.1 La independencia judicial......................................................................... 79
Conclusiones y recomendaciones......................................................................... 83
Anexo I. Condiciones para la independencia institucional.................................... 87
Referencias bibliográficas...................................................................................... 91
Una de las paradojas de la historia política colombiana, que sorprende en los estudios comparados, es la aparente fortaleza de las instituciones jurídico-políticas en un contexto de conflicto y violencia, como el que hemos vivido a lo largo de nuestra historia como república. Al respecto, se ha anotado que, en medio de todo, la institucionalidad legal y judicial que busca regular ámbitos de nuestra vida social, si bien no opera por igual en todo el territorio, no ha colapsado ni ha sido destruida
como parte de los embates de las violencias de diverso cuño.
Uno de los aspectos que más se resalta a este nivel es el relacionado con la independencia
judicial. En efecto, varios estudios han sostenido que, al menos desde la reforma
constitucional de 1957, que introdujo el sistema de cooptación para los jueces de la Corte Suprema y el Consejo de Estado, la Judicatura colombiana ha labrado una trayectoria
de independencia y autonomía respecto del poder político. Sin embargo, esta “certidumbre” sobre nuestro desempeño institucional ha tenido muy poco en cuenta cómo la cooptación no cuestionó la repartición partidista de las Altas Cortes, y mucho menos ha explicitado la forma como las altas magistraturas de la justicia tuvieron múltiples
vínculos informales con la clase política.
A pesar de lo anterior, la tradición de independencia de la Judicatura colombiana se vio fortalecida con la introducción de la Constitución de 1991. En efecto, se creó un órgano de autogobierno judicial, expresado en el Consejo Superior de la Judicatura; se hizo un fuerte reconocimiento al sistema de carrera aplicable a la rama judicial, y se creó y vinculó a la Fiscalía General de la Nación la estructura judicial colombiana. Por su parte, la Ley 270 desarrolló los anteriores y otros aspectos de la Constitución, los cuales conforman a primera vista un buen marco de reglas de juego para el funcionamiento
independiente, eficaz y probo de la administración de justicia colombiana.
Introducción
El presente informe, que presentamos a la sociedad colombiana, pretende analizar con mayor detenimiento hasta qué punto el marco institucional y de actores de poder en Colombia posibilita o no la independencia de la Judicatura y de los operadores judiciales.
En otros términos, el objeto de este informe es analizar hasta qué punto los arreglos institucionales más relevantes de la Constitución y la Ley colombiana hacen posible en la práctica niveles altos de independencia judicial, así como identificar las formas como algunos actores de poder relevantes afectan esa independencia.
Este informe se centra, en primer lugar, en analizar el marco constitucional y legal colombiano vigente relacionado con la independencia de la Judicatura, como ámbito institucional, y de los jueces, como personas. Adicionalmente pretende identificar qué actores y de qué manera pretenden presionar indebidamente tanto a la Judicatura como a los operadores. En este último caso, pretendemos cubrir el período de 2005-2008.
Para elaborar este informe se apeló a distintas fuentes. En primer lugar, la identificación
de los atentados a la independencia por distintos actores se realizó a partir de un seguimiento y un análisis de periódicos nacionales y regionales. Igualmente se contó con el apoyo del banco de datos de la Corporación Fassol. Por su parte, la identificación de los problemas de funcionamiento de los aspectos constitucionales y legales, que deben posibilitar la independencia, fue el producto de un variado grupo de entrevistas
a magistrados de tribunal, jueces de distinto nivel y área y fiscales. A partir de sus aportes, se logró identificar las principales limitaciones del diseño y del desempeño del marco de reglas existente. En algunos aspectos muy específicos, se apeló a los resultados
de otros informes nacionales e internaciones, que son debidamente citados.
El texto aquí presentado está organizado en cinco grandes acápites. El primero de ellos ubica el marco conceptual de lo que entendemos por independencia y la forma como se puede analizar y estudiar su realización parcial o su afectación real. En la segunda
parte, partiendo del marco analítico explicitado, se realiza una evaluación del diseño y funcionamiento de las reglas institucionales y legales que deben posibilitar la independencia judicial. A continuación, se hace un recuento de las formas de presión contra los operadores judiciales, según el tipo de actores de poder que las originan. En la sección siguiente hacemos un breve recuento de algunas conductas donde se muestra
una débil conciencia de independencia judicial por los operadores. En la parte final se incluye una sección de conclusiones y recomendaciones.
El informe que aquí se incluye forma parte de un proceso de investigación de largo aliento. En tal sentido, fue antecedido de un reporte especial dedicado a la Fiscalía General
de la Nación y que se denominó “Independencia en juego. El caso de la Fiscalía General de la Nación”. Adicionalmente será continuado con dos informes regionales que pretenden dar cuenta, de manera más compleja, sobre la situación de independencia
a nivel local.
Finalmente, este trabajo no hubiera sido posible sin el apoyo del gobierno de Canadá
por intermedio de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional en el marco del
proyecto Red Latinoamericana para la Investigación y Educación en Derechos Humanos (Redleidh). Igualmente agradecemos muy sinceramente la colaboración prestada por la Universidad de Nariño en Pasto, la Universidad de Cartagena, la Universidad Autónoma
de Bucaramanga y la Universidad Santo Tomás en Tunja, que nos ayudaron en la coordinación de visitas para las entrevistas. Adicionalmente a las sedes regionales de Asonal Judicial en Medellín y Cali que hicieron lo propio. Obviamente a todos los jueces y fiscales que colaboraron con parte de la información que aparece en este trabajo.

1.1 La independencia judicial
La independencia judicial tiene una connotación
fundamentalmente de no intromisión.
Por tanto, puede definirse como la ausencia de injerencias indebidas en la labor de administrar justicia por parte de los poderes ejecutivo y legislativo, las partes de un proceso, los actores sociales u otros organismos vinculados
a la administración de justicia (Linares, 2003 y Karlan, 1998).
La ausencia de vínculos indebidos, como los anotados, es inicial y fundamentalmente predicable
del juez como persona. Sin embargo, también es referida al poder judicial en cuanto
órgano. De esta forma, la independencia se desglosa en dos dimensiones, una propiamente personal o subjetiva y otra que podríamos denominar
independencia institucional (Toharia, 1999; Magalhaes et al., 2002; Burbank, 2002 y Peretti, 2003).1 Estos dos planos de la indepen1
Algunos autores consideran la independencia como un asunto referido a los jueces y no al órgano (Toharia, 1999). Es importante anotar que muchos autores hablan
indistintamente de independencia y autonomía judicial. En realidad, la autonomía es más predicable dencia se complementan mutuamente, pero no siempre se corresponden en la práctica, pudiendo
existir casos donde los jueces gozan de mayores niveles de independencia que la misma
rama (Ferejohn, 1999).
La independencia así definida, en términos normativos, es ante todo un medio para un conjunto amplio de fines. Su objetivo inmediato
es permitir el imperio de la ley y su aplicación
de manera imparcial a los casos concretos. Sólo si las órdenes y decisiones producidas por un juez se realizan al margen de la intervención indebida del gobierno, las partes o los actores sociales, se puede garantizar que únicamente se aplicará la ley, y que tal aplicación será en principio neutral (ABA, 2001; Toharia, 1999: 13 y Douglas, 1998: 3). del poder judicial en el manejo, por ejemplo, de sus recursos o en el establecimiento de sus políticas. Sin embargo, es más difícil de establecer en el caso de los jueces, pues ellos son dependientes de cierta forma de las leyes. Para un caso de asimilación entre independencia
y autonomía, ver Magalhaes et al. (2002). Para una perspectiva que no admite una autonomía de los jueces en los términos indicados, ver Burbank, 2002. Para una perspectiva que defiende que los jueces actúan
siguiendo ante todo sus propios valores, ver Peretti,
2003.
Capítulo 1
Independencia judicial.
Conceptualización y medición
10
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
La defensa de la Constitución es el segundo objetivo normativo de la independencia judicial.
Los jueces y las cortes deben contar con un nivel adecuado de independencia, a fin de poder
declarar inconstitucionales aquellas leyes o decretos que producidos por el ejecutivo o el legislativo riñan con la norma superior. Para cumplir este objetivo, se deben reconocer constitucionalmente
de manera específica poderes de revisión judicial, los cuales en esta medida, y como veremos más adelante, son una expresión
de la independencia (Chávez, 2003).
En el plano normativo, pero en un sentido más mediato, se ha afirmado que la independencia
judicial permite una mejor garantía de los derechos humanos (La Porta et al., 2002).2 Se asume que un juez, al margen de presiones indebidas de los poderes públicos o de determinados
actores poderosos, aplicará la ley donde se garantiza el marco de derechos, aun en contra de los agentes gubernamentales o de actores estratégicos en una sociedad (Copedge,
1996). De hecho, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos incluyen la independencia judicial como una de las garantías
básicas para el respeto de los derechos (Cap, 2002 y Ferejohn, 1999: 14).
Desde una perspectiva normativa, o desde los aportes más recientes de una lectura positiva,
lo que parece claro es que la independencia judicial es ante todo un medio ligado a fines superiores;
es un instrumento del cual dependen objetivos sustantivos del Estado de derecho. Este sentido instrumental de la independencia es el que nos permite diferenciarla del aislacionismo
y el corporativismo con el que ésta se ha terminado confundiendo, especialmente en su dimensión práctica. Ni los jueces ni el poder judicial son independientes para aislarse de la
2 Existen algunos intentos de medición internacional de cómo la independencia judicial y los niveles de control de constitucionalidad permiten una mejor defensa de los derechos.
Ver La Porta et al., 2002. realidad social, como un pretexto para la defensa
de intereses corporativos al margen de cualquier responsabilidad y control.
En realidad, dado su carácter instrumental, la independencia judicial está sujeta a límites. En un contexto de división de poderes y pesos y contrapesos, el poder judicial soporta controles absolutamente legítimos y necesarios, estando además sujeto a límites provenientes de los otros poderes (Magalhaes y O’Donnell, 2002). Los límites a la independencia están dados por las leyes producidas por el legislativo, y que no sólo sujetan a los jueces sino que pueden transformar
la forma misma como está estructurada y distribuida la Judicatura. Evidentemente, las pretensiones legislativas tienen ante sí los límites
que ofrece la Constitución, y que, por lo general,
garantizan la independencia de diversas maneras (Linares, 2003; Ferejohn, 1999). No obstante, de cierta forma, el poder judicial está sometido a intromisiones legítimas fundadas en la voluntad popular expresada en el legislativo
y el ejecutivo, aunque sea en el marco de los límites establecidos en la Constitución.
La responsabilidad constituye igualmente una dimensión complementaria de la independencia
de los jueces. Existen, por tanto, controles
que permiten verificar el cumplimiento de los objetivos perseguidos con la independencia y, en general, los propios de la administración de justicia. En cuanto el judicial es un poder, no es posible sostener, al menos teóricamente,
que existen contradicciones serias entre independencia y la adopción, por ejemplo, de un régimen disciplinario, o de mecanismos de evaluación del desempeño. Evidentemente, en la práctica surgen tensiones asociadas a los términos como aquéllas se desarrollan, pero en determinadas condiciones debe existir un equilibrio entre independencia y responsabilidad
(Pérez, 2000).
La independencia judicial, entendida en los anteriores términos y desglosada en los nive11
Capítulo 1
Independencia judicial. Conceptualización y medición
les personal, subjetivo e institucional es, sin embargo, producto de un variado conjunto de factores que, según los diversos tipos de análisis,
impactan en mayor o menor medida en su existencia.
1.2 La independencia como proceso
La independencia si bien es un principio constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos, es también un proceso
fáctico. En tal sentido, es el producto de un diverso tipo de factores que influyen en su existencia real, la cual, sin embargo, nunca será perfecta. En otros términos, la independencia judicial es un proceso generalmente siempre inacabado, no homogéneo a nivel de la Judicatura
ni a lo largo del territorio de un país.
Los factores que influyen en la construcción de independencia judicial se pueden clasificar en dos planos. De un lado, están los aspectos institucionales que hacen posible ciertas garantías
para evitar intromisiones indebidas, tanto respecto de los funcionarios judiciales en cuanto
personas, como de la institución judicial. En segundo lugar, estarían las dinámicas de los actores externos e internos en relación con el respeto y la defensa de la independencia.
1.3 Los factores institucionales
La mayoría de análisis sobre la independencia
judicial coincide en afirmar que un conjunto de arreglos institucionales formales es condición
fundamental para que exista la independencia
de los jueces y de la Judicatura en general.
Desde el punto de vista formal, la independencia
personal de los jueces precisa la garantía constitucional y legal de períodos fijos de ejercicio,
salarios estables y dignos, una carrera judicial
que establezca el sistema de ingreso y ascenso
con límites claros sobre la posibilidad de trasladar o cerrar juzgados. La existencia de un régimen de incompatibilidades e inhabilidades, y un marco legal claro en materia disciplinaria y de evaluación que eviten al máximo el ejercicio discrecional y arbitrario del control por parte los superiores. En este ámbito, la garantía de la seguridad personal de los jueces constituye un requisito de partida para el goce del resto. Algunos
de estos arreglos institucionales forman parte de los Principios Básicos para la Independencia
Judicial, adoptados por la Asamblea de las Naciones Unidas, en 1985 (Cumaraswamy, 2002).3
La independencia institucional, por su parte,
se asocia al reconocimiento y el respeto de un presupuesto judicial adecuado tanto por el legislativo como por el ejecutivo, el cual debe ser gestionado directamente por la rama o por una instancia no perteneciente al ejecutivo, como sería el caso de los actuales Consejos de la Judicatura (Shetreet, 1985). También tiene que ver con la posibilidad de tener competencias
no intervenidas por el ejecutivo en materia de administración judicial, tales como las referidas
a la organización de la rama, la creación, el cierre y la distribución de los juzgados, el establecimiento
de las líneas básicas de la política judicial y la posibilidad de reglamentar y administrar
diversos aspectos de la carrera judicial (Amuchástegi, 2002 y Hammergren, 2002).
Como se mencionó, los poderes ligados al control de constitucionalidad permiten el cumplimiento
de la defensa de la Constitución en cuanto objetivo central de la independencia. La posibilidad de cumplir con tal tarea está asociada también a los términos en que están diseñados institucionalmente los poderes de revisión judicial. Así, si las competencias de las instancias de control constitucional en materia de revisión son amplias y los efectos de sus de3
Con base en estos principios se orienta el trabajo del relator especial en materia de independencia judicial, quien entre sus funciones tiene preparar un informe para todos los países miembros de las Naciones Unidas.
Ver Cumaraswamy, 2002.
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
cisiones son generales, mayor es el poder de defender la Constitución y controlar los poderes
legislativo y ejecutivo (Scribner, 2000). De igual forma, entre más amplio sea el acceso al uso del recurso directo y abstracto de inconstitucionalidad,
más activo será el rol de los tribunales
o salas constitucionales (Scribner, 2000).
La aproximación institucional formal antes expuesta ha permitido identificar aspectos fundamentales que sin duda impactan en la posibilidad de que exista una verdadera independencia
judicial. Varias constituciones en el mundo han reconocido buena parte de estas salvaguardas formales, resaltándose las relativas
a los períodos fijos de los jueces, la prohibición
del traslado inconsulto y de la variación de los salarios, así como el establecimiento de un porcentaje del presupuesto público como base para el gasto en justicia. Una presentación de estos referentes institucionales presentados en clave de indicadores puede verse en el anexo 4-1 del presente informe.
No obstante, la perspectiva institucional aparece como limitada, si se contrasta con la dinámica real en que se desarrolla la independencia
de los jueces y la Judicatura. Así, si bien muchos países han adoptado recientemente muchas de las fórmulas arriba descritas, esto no necesariamente ha significado mejoras cualitativas
importantes en materia de independencia.
Por otra parte, la experiencia comparada
ha mostrado que, a pesar de que varios países no cuentan con arreglos institucionales como los indicados, en la práctica la independencia
es más respetada y funciona de manera
adecuada. El caso inglés, donde los jueces tienen un claro origen político, o en Estados Unidos, donde la Constitución sólo establece que no podrán variarse los salarios de los jueces
durante su ejercicio, son dos muestras de lo anterior (Linares, 2003 y Scribner, 2000).
Las limitaciones antes indicadas han llevado a indagar por factores no institucionales que permitan explicar por qué determinados poderes
judiciales logran mejores niveles de independencia.
A partir de diversos planteamientos de la ciencia política se ha tratado de indagar las razones según las cuales el ejecutivo y el legislativo
reconocen y respetan efectivamente la existencia de un poder judicial independiente que puede limitar el ámbito de sus decisiones, las cuales de, una u otra forma, representan la voluntad de órganos elegidos popularmente (Ranseyer, 1998). En otros términos, desde estos
estudios, lo que se plantea es que los jueces
tienen la autonomía que los políticos estén dispuestos a cederles. ¿Qué razones del juego político explican que el legislativo y el ejecutivo terminen por respetar un ámbito de independencia
judicial? Adicionalmente a estas preguntas,
han surgido nuevos interrogantes sobre
la manera como los actores directamente ligados con el ejercicio de la independencia, la defienden o la amenazan.
1.4 La dinámica de los actores
Las líneas de respuesta a la anterior inquietud
son variadas. En primer lugar, una lectura
económica de la política intenta explicar la existencia de un poder judicial independiente, desde el papel especial de los grupos de interés
en la producción de políticas públicas y de leyes favorecedoras de sus intereses particulares
(Bodreaux y Pritchard, 1994). Según esta explicación, los políticos venden legislaciones a grupos de interés que presionan y obtienen determinadas leyes favorables. Sin embargo, los políticos, considerados fundamentalmente como maximizadores de rentas, pueden romper
sus compromisos, variando en el futuro leyes
aprobadas previamente. Una de las maneras
de garantizar la estabilidad y la credibilidad de los acuerdos representados en las leyes es la existencia de un poder judicial independiente
que garantice, en última instancia, el mantenimiento
y la interpretación ajustada de las leyes, y con ello de los acuerdos allí representados
(Landes y Posner, 1975).
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Capítulo 1
Independencia judicial. Conceptualización y medición
La estabilidad de las leyes en el tiempo, por medio de un poder judicial independiente, es posible mediante su interpretación auténtica, la cual remite al mantenimiento del sentido y los fines de la ley durante el proceso de su aplicación. En tal sentido, el uso del precedente
y/o la jurisprudencia permiten mantener la interpretación original de la ley, la cual recoge en mejor medida los intereses allí expresados (Boudreaux y Pritchard, 1994). Complementariamente,
tal estabilidad sobre la interpretación inicial puede lograrse por medio del uso específico
de la capacidad de coacción del ejecutivo y/o el legislativo sobre el judicial mediante sus influencias en el presupuesto de la rama o los marcos legales sobre su estructura.
En segundo lugar, la existencia de un judicial independiente es posible, en cuanto permite a los políticos monitorear la acción de la burocracia.
En concreto, un sistema judicial suficientemente
independiente permite a los ciudadanos demandar judicialmente por los fallos en la acción
burocrática. Estas expresiones judiciales de los fallos de la burocracia son de especial importancia para los políticos en cuanto brindan
información sobre el cumplimiento de los programas y políticas públicas por las que fueron
elegidos, pero cuya ejecución descansa en las burocracias (Ramseyer, 1998).
Lecturas como las anteriores, sin embargo,
dejan sin resolver inquietudes clave sobre la efectividad del judicial como garante de la credibilidad de las leyes o del monitoreo burocrático.
Así, en cuanto se garantiza la independencia
de los jueces, éstos pueden directa o indirectamente rehusarse a ejecutoriar la legislación
que ellos no comparten, reduciendo con ello el valor de la búsqueda de leyes por los grupos de interés (Landes y Posner, 1975). En el mismo sentido, el uso del precedente y/o de la jurisprudencia no garantiza el mantenimiento
de la interpretación original de las leyes en cuanto no siempre es posible hablar de un consenso entre los jueces y el legislativo sobre el sentido original de la ley (Boudreaux y Pritchard, 1994). En un escenario más extremo, los jueces no están exentos de las presiones directas
de los grupos de interés; ello a pesar de los límites institucionales representados en la inamovilidad del cargo y los buenos salarios (Boudreaux y Pritchard, 1994: 11).4
Marcos analíticos alternativos al análisis económico han intentado otras vías de explicación
sobre las razones que llevan a los poderes públicos a optar por un poder judicial independiente.
Una lectura más politológica sostiene que la creación de un judicial independiente formaría parte de las condiciones institucionales
para hacer oposición al gobierno de turno y limitar sus posibilidades de acción (Ramseyer, 1998). Un poder judicial independiente constituiría,
entonces, un instrumento fundamental para controlar al partido en el poder y afectar sus capacidades de acción vía la judicialización de la política (Tate, 1995). Una capacidad como la anterior no sólo interesa a los actores en la oposición. En realidad, el gobierno de turno estaría interesado en construir y mantener un sistema judicial independiente en aquellos casos
donde ve posible su futura salida del poder. En este contexto es posible crear un ambiente político que haga viable la opción por un poder judicial independiente (Ramseyer, 1998).
De manera complementaria a estos análisis, se ha sostenido que la independencia judicial es más factible en contextos de competitivi4
Según Boudreaux y Pritchard, a pesar de los beneficios que pueda brindar para los gobiernos la garantía de un poder judicial independiente, los análisis mencionados son poco afortunados a la hora de pensar las opciones del poder legislativo para promover la independencia judicial: “In sum, legislators might benefit from an independent
judiciary but they lack mechanism for creating
or maintaining judicial independence. ����Intertemporal
free rider problems preclude legislatures from agreeing over time to provide the inducement necessary
for judicial independence” (1994: 11). Una crítica importante a las limitaciones de las aproximaciones económicas a la independencia judicial puede verse en los mencionados autores.
14
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
dad política, en la medida en que la pluralidad de intereses crea incentivos para constituir un sistema de pesos y contrapesos que incluya un poder judicial con capacidad de control. La independencia judicial sería el producto del balance de poder entre al menos dos partidos políticos con fuerza similar, y donde ninguno tiene un control monolítico. Desde esta lógica, el judicial puede servir como un árbitro entre los actores políticos, y no como la herramienta
de uno de ellos (Chávez, 2003). Siguiendo a Stephenson:
El control judicial independiente puede ser una salida
para que las partes minimicen los riesgos asociados
con la competición política incierta e imperante.
El respeto a la independencia judicial puede implicar que la parte que actualmente controla el gobierno sacrifique algunos de sus objetivos políticos,
pero también implica que, cuando esa parte abandone el poder, sus oponentes enfrenten limitaciones
similares. Las partes que ignoren sentencias
adversas al estar en el poder, se arriesgan a retaliaciones
en especie una vez los vientos políticos hayan cambiado (Stephenson, 2001).
La consideración fundamentalmente normativa
de la independencia, sea a la hora de su definición como del establecimiento de los términos para su existencia, debe integrar los estudios aportados por análisis más positivos que han indagado por los factores políticos que influyen en la existencia o no de algún nivel de independencia. La integración de estos dos niveles
de análisis nos permitirá concluir que no es posible una teoría general de la independencia
judicial que nos permita determinar las condiciones óptimas de orden formal, histórico, social o político que hagan posible la misma.
La independencia judicial es el resultado de un proceso complejo donde intervienen los factores formales, que si bien no producen automáticamente
independencia, sí son condiciones
necesarias que posibilitan su surgimiento. No obstante, la elección de un tipo determinado
de arreglo institucional, en el anterior sentido,
y la eficacia del mismo están enmarcados históricamente y condicionados políticamente.
Así, en determinados contextos históricos podría considerarse desaconsejable defender el carácter vitalicio de los jueces de las Altas Cortes, por los peligros que podría significar para un verdadero control del poder político, dadas las tramas de relaciones que existen entre
las élites de determinados países (Garth, 2000; Magalahes y O’Donnell, 2002: 5). Por lo demás, es posible escoger entre diversos dispositivos
para cumplir los fines ligados con la independencia (Burbank, 2002).
El condicionamiento político nos dice que la independencia judicial depende en buena parte de las decisiones tomadas por los actores del poder político, tanto para su reconocimiento
efectivo, como respecto de su grado. Si no se cuenta con la anuencia efectiva de los actores políticos, entre otros, la independencia judicial, a pesar de los marcos formales previstos para ella, puede ser no más que una quimera. Parece
claro que los actores políticos del ejecutivo y el legislativo tienen una parte de la llave que posibilita la independencia, aunque en el caso de América Latina no tengamos aún del todo claras las razones que han impedido que aquéllos
finalmente la respeten y la integren en el marco de sus incentivos. La ausencia de una debida consideración de la dimensión política de los fundamentos de la independencia judicial
está detrás del parcial fracaso de las reformas
formales que se han visto consumidas por las dinámicas reales impuestas por los actores políticos, bajo un marco de reglas de juego informal
que niega las condiciones para una verdadera
independencia (Chávez, 2003).
Ahora bien, la mayor parte de la literatura, sobre la dinámica de los actores y su impacto en la independencia, se ha realizado respecto de aquellos de tipo político. No existen elaboraciones
teóricas mínimas sobre los incentivos que pueden explicar las posibles intromisiones o no de actores sociales, como las empresas, los medios de comunicación o los actores armados.
Tampoco sobre las razones de intromisión de actores internos, como los superiores jerár15
Capítulo 1
Independencia judicial. Conceptualización y medición
quicos de jueces y fiscales. Si bien, evidentemente,
hay diversos intereses estratégicos que pueden explicar distintos comportamientos de los actores, los estudios empíricos, que pretenden
obtener líneas explicativas al respecto, son prácticamente inexistentes.
Otro tanto puede decirse respecto de los análisis sobre el impacto que tiene en la independencia,
la formación y la actitud misma de los jueces para su defensa. En otros términos, un elemento central para entender la realización
de la independencia judicial pasa por la forma como los jueces conciben su labor. Una judicatura que históricamente se haya estructurado
como un apéndice del poder político encontrará dificultades para defenderse frente a las intromisiones indebidas, y carecerá de la seguridad para controlar al poder político. Por el contrario, una judicatura organizada y estructurada,
más allá de sus intereses corporativos, es la base de un poder judicial más fuerte e independiente.
No obstante, las conclusiones a este respecto son preliminares, al no contarse con trabajos empíricos comparativos respecto a las condiciones internas que facilitan la independencia
de los jueces y de la Judicatura.
1.5 Niveles de independencia
El afirmar que la independencia judicial es también un proceso, aparte de un valor normativo,
no sólo debemos reconocer los factores que la influyen, sino las líneas de característica del resultado. En ese sentido, la independencia
nunca podrá predicarse plenamente de un poder judicial en su conjunto, ni de todos sus miembros. En realidad, el estado de independencia
se presenta de manera gradual, según se consideren instancias, jurisdicciones o actores
de intromisión.
Por tanto, es posible que en el interior de una misma judicatura, sus distintos niveles y, en determinados casos jueces o unidades judiciales, gocen de diversos niveles de independencia.
Ellos, sin duda, están asociados a las diferencias regionales de los países, y a las mismas áreas del derecho que implican la existencia
de diversos tipos de actores con dotaciones
de poder diferenciales, y con capacidades diversas para querer y poder influir de manera indebida en los jueces (Linares, 2003).
Complementariamente, es también posible determinar que un juez puede tener distintos niveles de independencia, según el tipo de actores que estén interesados en afectarlo de manera indebida. Es muy posible que se avance mucho en garantizar la independencia frente a los poderes públicos, lo cual no siempre significa
que se logre lo mismo respecto de los poderes
económicos o mediáticos. Estas dinámicas son, por lo demás, cambiantes y enmarcadas en las consideraciones antes anotadas.
En suma, como se ha afirmado con anterioridad,
la independencia judicial es tanto un valor normativo, pero también un medio para fines superiores como el imperio de la Constitución, la imparcialidad, etc. Sin embargo, también se ha sostenido que la independencia es el producto
de procesos institucionales, políticos y sociales
que la hacen posible en la práctica. Por tanto, la independencia judicial se construye y sus resultados
nunca logran ser del todo plenos.
A partir del enfoque presentado, este informe
pretende identificar varias puntos. Primero las bondades formales del marco institucional que posibilitan la independencia, para luego identificar las principales deficiencias tanto de su diseño como de su funcionamiento, las que, por tanto, afectan un mayor nivel de independencia
tanto institucional como personal de los operadores judiciales. Este será el objeto de trabajo del capítulo siguiente. Por su parte, en la tercera parte se pasará revista a la forma como algunos autores vienen presionando de manera indebida a los funcionarios de la administración
de justicia colombiana. La dimensión de la forma como estos últimos defienden y entienden
su independencia no se tendrá en cuenta,
dada la falta de información al respecto.

2.1 Marco institucional
En esta sección del presente informe pretendemos
hacer un análisis institucional del marco de normas que hacen posible y/o limitan la independencia institucional y personal
de los jueces y fiscales en Colombia. En tal sentido, se pretende, en primer lugar, identificar
qué arreglos institucionales en su diseño posibilitan o amenazan la realización de niveles adecuados de independencia judicial. Para ello se pasará revista al marco institucional relacionado
con la Judicatura como poder, para luego hacer lo propio con los operadores judiciales. Se hará una referencia específica a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional al respecto.
En un segundo momento, se hará de manera simultánea una valoración del funcionamiento de alguno de sus arreglos institucionales en la medida misma en que, por diversas razones, no estén garantizando adecuadamente la independencia.
Como se anotó en la introducción, la información que permitió esta parte fue el producto de cerca de setenta entrevistas sostenidas
con magistrados de tribunal, jueces y fiscales en diversas zonas del país. Es de anotar
que igualmente se solicitó información a las instituciones aquí estudiadas. En particular,
contamos con la colaboración del Consejo Superior de la Judicatura. No ocurrió lo mismo con la Fiscalía General de la Nación, a la cual se solicitó por diversas vías la entrega de información
fundamental que nunca nos fue suministrada.
2.1.1 Fundamentos constitucionales y legales de la independencia judicial
El principio de independencia judicial se encuentra
consagrado en diversas normas constitucionales.
En primer lugar, los artículos 228 y 230 establecen que las decisiones de la administración
de justicia son independientes y que en tal sentido sólo están sujetas al imperio de la ley. Por está vía se hace un reconocimiento a la independencia personal de los operadores judiciales.
En términos institucionales, el artículo 228 de la Carta Política plantea que el funcionamiento
de la administración de justicia será autónomo,
lo cual conlleva un reconocimiento de la independencia de la rama en cuanto tal. Esta
Capítulo 2
El marco institucional
para la independencia judicial
en Colombia
18
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
tesis constitucional se concretiza para el caso de la Fiscalía General de la Nación en el artículo 249, el cual establece que aquélla forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía presupuestal
y administrativa.
La última referencia constitucional expresa sobre el tema en mención que está igualmente
relacionada con la Fiscalía, y plantea claras limitaciones a la independencia de los fiscales. En tal sentido, el artículo 251 numeral 3 establece
que el Fiscal General tiene como funciones
directas determinar el criterio y la posición que la Fiscalía debe tener en los casos bajo su conocimiento, y asumir directamente las investigaciones
y los procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y los procesos. En otros términos, un fiscal no puede establecer de manera
directa un criterio de interpretación, sin la potencial intervención del Fiscal General; puede verse relevado en sus funciones cuando el Fiscal no esté de acuerdo con su accionar al margen de las razones para ello y, finalmente, puede verse obligado a entregar su investigación
al Fiscal cuando éste lo ordene. De esta manera tenemos una Fiscalía que tiene garantizada
la independencia judicial constitucionalmente,
pero unos fiscales que no tienen garantías
en el mismo sentido. 5
5 Esta norma, que cuenta ya con un examen de constitucionalidad,
fue declarada exequible por la Corte Constitucional,
bajo el siguiente argumento: “... a través de la expresión ‘Sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley’, se reafirmaron las consecuencias derivadas de la decisión de mantener a la Fiscalía General de la Nación como un órgano que hace parte de la rama judicial del poder público (CP, arts. 116, aprobado por el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2002, y 249), lo que en sí mismo comporta que los fiscales, en su calidad de funcionarios
judiciales y en ejercicio de las funciones judiciales
que desempeñan, se sometan a los principios de autonomía y la independencia predicables de la función
judicial, de acuerdo con los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y con el artículo 5 de la Ley 270 de 1996, lo que no implica necesariamente una contradicción
con el principio de jerarquía, sino más bien
Adicionalmente a las anteriores enunciaciones
expresas, mediante el bloque de constitucionalidad
algunas normas del derecho internacional,
relacionadas con la independencia judicial, son de rango constitucional. Así es como el pacto de derechos civiles y políticos, ratificado por Colombia, reconoce el derecho que tienen los ciudadanos a un tribunal independiente:
“Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial”.
Esta fundamentación constitucional ha tenido
varios desarrollos, a propósito de diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional, los cuales han permitido profundizar sobre el contenido del principio de independencia, su alcance y potenciales tensiones con otras normas
constitucionales.
En cuanto al primer aspecto antes indicado, la Corte Constitucional ha venido reiterando que la independencia judicial debe entenderse como “una garantía que tienen los operadores judiciales a no verse “sometidos a ningún tipo de presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias determinaciones o consejos por partes de otro órganos del poder judicial o inclusive
de la misma rama judicial”.6 En términos más recientes, esta corporación ha sostenido que ser independiente conlleva la ausencia de sujeciones a los superiores jerárquicos y la no intervención indebida de nadie para que conforme
a los principios constitucionales pueda el operador judicial fallar en derecho.7
En la sentencia C-1643 del 2000, la Corte Constitucional como parte de la definición aquí un precisión sobre su proyección y alcance”. Sentencia C-888/2004.
6 Sentencia C-037/1996. Esto ha sido reiterado en la sentencia
C-737/2006 donde se enuncian la independencia
como una garantía para contar con un “juicio libre, desprovisto de presiones e influencias que pongan en entredicho la objetividad del juzgador y el debido proceso
de quienes son parte en el juicio”.
7 En la sentencia T-678/2007.
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Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
anotada, diferenció los principios de autonomía
e independencia judicial. Del primero, se desprenden dos vertientes desde el punto de vista objetivo, la primera es la de las competencias
administrativas, ámbito en el cual se lleva a cabo todo lo relacionado con la administración
del presupuesto, la selección de los jueces
y magistrados y la cual se debe cumplir de manera autónoma sin ninguna injerencia, pero siempre con observancia a la ley. La segunda vertiente es el poder jurídico que la Constitución
les confiere a los funcionarios para que interpreten la ley sin ninguna presión, y que fallen
de igual manera. En cuanto al principio de independencia judicial, el alcance se traduce en el principio de imparcialidad,8 que garantiza que los fallos que emite el encargado de administrar
justicia y dar una solución al conflicto sea igual para todas las personas, y que el juez no despliegue una conducta parcial para favorecer
a determinada persona en el ejercicio de sus funciones.
Reconocido el diverso contenido de la noción
de independencia judicial, la Corte Constitucional
ha realizado varios pronunciamientos en torno del alcance del mismo y, en particular,
sobre si aquélla brinda espacios absolutos de decisión e interpretación por los operadores
judiciales. En tal sentido, en la sentencia T-593/2002, se afirmó que la independencia y la autonomía judicial además de conferirle al juez un amplio espectro para fallar conforme a su análisis racional sin sujeción a ningún favorecimiento
de perspectivas respecto de otros jueces, también le impone al juez la obligación de acatar el ordenamiento jurídico en las decisiones
que tome; de esta manera la indepen8
“El principio de independencia judicial, que se traduce,
desde su perspectiva axiológica en el de imparcialidad,
significa que el operador jurídico está en el deber de garantizar a la comunidad que sus decisiones son objetivas, apoyadas en el principio de un tratamiento
igual para todas las personas sometidas exclusivamente
al imperio de la ley determinada”. Sentencia C-1643/2000.dencia y la autonomía del juez tienen un límite claro con el fin de garantizar el respeto a los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política de Colombia. Por tanto, la existencia de dichos principios no justifica que deje de aplicarse el derecho constitucional.9
De esta manera la Corte parece dejar claro
que la independencia judicial no significa la separación respecto del derecho vigente, sino una garantía para su debida aplicación. Sin embargo,
la interpretación y el uso del derecho vigente
no son ilimitados: “En estas condiciones, no puede sostenerse que la autonomía judicial equivalga a libertad absoluta de los jueces para interpretar el derecho. Por el contrario, de la Constitución surgen tres restricciones igualmente
fuertes: el respeto por la corrección dentro del sistema jurídico y la realización de los principios, derechos y deberes constitucionales;
la jurisprudencia de unificación dictada por las Altas Cortes y la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.
En sentido complementario, la Corte ha planteado que la independencia judicial no sólo refiere al apego debido a la ley, sino sobre todo a la defensa de los derechos:
Los mandatos contenidos en los artículos 228 y 230 del Estatuto Superior, en los que se dispone que la administración de justicia es autónoma y que los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la Ley, deben ser armonizados
y conciliados con el artículo 1° de la Carta que propugna la promoción y la protección de la dignidad humana, con el artículo 2° del mismo ordenamiento que le impone a todos los órganos
9 La revisión de una decisión judicial en sede de tutela
por la presunta existencia de una vía de hecho, en cierta forma, y en algún grado, “limita los principios que garantizan la autonomía y la independencia de los funcionarios judiciales (artículo. 228 CP). Sin embargo, el principio de independencia judicial se funda en la necesaria relación de obediencia y acatamiento que en todo momento ha de observar el juez frente al ordenamiento
jurídico, el cual constituye, como lo expresa la Constitución, la fuente de sus poderes y el fundamento de sus decisiones”. Sentencia T-592, 2002.
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
del Estado, incluidas las autoridades judiciales, la obligación de garantizar los derechos, deberes y libertades de todas las personas residentes en Colombia,
y con el artículo 13 Superior que consagra,
entre los presupuestos de aplicación material del derecho a la igualdad, la igualdad frente a la Ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades públicas.10
Finalmente, un tema que ha sido tratado de manera recurrente, por esta alta instancia constitucional, tiene que ver con la relación entre
independencia judicial e igualdad de trato a casos iguales o similares conocidos por una misma autoridad judicial. En otros términos, en ejercicio de su independencia un operador judicial
puede aplicar el derecho de una manera diferente a como lo ha hecho en el pasado en un caso similar. La respuesta ha sido clara:
La Corte considera que existe un medio para conciliar
ambos principios. Si el juez, en su sentencia, justifica de manera suficiente y razonable el cambio
de criterio respecto de la línea jurisprudencial
que su mismo despacho ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial. No podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad
ni inadvertencia y, por tanto, el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género
de discriminación. De otro lado, el juez continuará
gozando de un amplio margen de libertad interpretativa y la jurisprudencia no quedará atada
rígidamente al precedente.11
10 Sentencia T-302/2006. En la sentencia T-907/2006 se afianza lo anterior, cuando la Corte afirma: “Así, es cierto que al juez de la causa le corresponde fijarle el alcance a la norma que aplica, pero no puede hacerlo en oposición a los valores, principios y derechos constitucionales,
de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles, debe forzosamente
acoger aquel que en todo se ajuste a la Carta Política. La autonomía y libertad que se le reconoce a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar los textos jurídicos, no puede entonces comprender, en ningún caso, aquellas manifestaciones de autoridad que supongan un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas. Según lo ha expresado
la propia jurisprudencia, toda trasgresión a esta regla
Superior en el curso de un proceso constituye una vía de hecho judicial, la cual debe ser declarada por el juez constitucional cuando no existan otros medios de impugnación para reparar esta clase de actuaciones ilegítimas, contrarias a los postulados que orientan la Constitución Política.”
11 Sentencia T-565/2006. Esto se reitera en otro pronunciamiento
donde se ha sostenido que “Aceptando que
En suma, la Constitución y los intérpretes autorizados de la misma han considerado que la independencia judicial es una garantía personal
e institucional que debe permitir una debida aplicación del derecho y de la defensa de los derechos. Por su parte, el derecho internacional
aplicable en Colombia reconoce que contar con un tribunal independiente e imparcial
es un derecho del que deben gozar los ciudadanos.
A pesar de este marco, la reforma constitucional
que permite la reelección presidencial, por una sola ocasión, varió las condiciones que facilitaban la independencia judicial, particularmente
en lo concerniente a las normas relativas a la selección de algunos dignatarios judiciales. Como la Constitución lo establece, el Presidente puede constituir ternas para la selección
final del Fiscal General, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo de la Judicatura
y parcialmente de la Corte Constitucional.
La norma introducida en la Constitución de 1991 facilitaba que la dinámica de los cambios políticos fuera tenida en cuenta a la hora de designar
determinadas autoridades, y dado que el funcionario judicial no está obligado a mantener inalterables
sus criterios e interpretaciones. Propio de la labor humana, la función dialéctica del juez, está sujeta
a las modificaciones y alteraciones, producto del estudio o de los cambio sociales y doctrinales, etc., que necesariamente se reflejarán en sus decisiones. Lo que justifica el hecho de que casos similares, puedan recibir un tratamiento disímil por parte de un mismo juez. Exigir al juez que mantenga inalterable su criterio,
e imponerle la obligación de fallar irrestrictamente de la misma forma todos los casos que lleguen a su conocimiento, cuando éstos compartan en esencia los mismos elementos, a efectos de no desconocer el principio
de igualdad, implicaría una intromisión y una restricción
a su autonomía e independencia. Principios éstos
igualmente protegidos por la Constitución (artículo 228), y un obstáculo a la evolución y modernización de las decisiones judiciales, en favor de los mismos administrados.
Sin embargo, a efectos de no vulnerar el derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica
(que tiene como uno de sus fundamentos, el que se otorgue la misma solución dada a casos similares –precedentes–), el funcionario que decide modificar su criterio, tiene la carga de exponer las razones y fundamentos
que lo han llevado a ese cambio”. Sentencia 836/2001.
21
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
el Presidente tenía un período de 4 años, no coincidente con el de 8 previstos por los funcionarios
antes mencionados, se facilita la vinculación
y la permanencia de personas ajenas políticamente al Presidente de turno.
Con la reelección inmediata del Presidente y la posibilidad de que se haga ahora indefinida, el cuadro anterior cambia seriamente. Dado el período de ocho años del actual Presidente y de los que sigan, el ejecutivo puede, por tanto, nombrar a la mayoría de los integrantes de un órgano judicial, que en el caso particular de la Corte Constitucional tiene claras funciones de contrapeso judicial. Puede, por tanto, tener algunos órganos judiciales puestos en buena parte por él.
El anterior riesgo se hace más claro si tenemos
en cuenta la forma como el Presidente ha “impuesto” su candidato a la hora de la selección
de algunos de los hoy magistrados de la constitucional. En efecto, si bien el gobierno
propone ternas y no selecciona como tal a los magistrados de la Corte Constitucional, su accionar reciente ha mostrado que las ternas como tales no existen, y que en realidad el gobierno
defiende candidatos con nombre propio.
Así fue como, para el reemplazo de Álvaro Tafur en la Corte Constitucional, el gobierno incluyó en la terna a Mauricio Gonzales Cuervo,
quien se desempeñaba como Secretario Jurídico
de la Presidencia de la República(Revista Semana, agosto de 2008) y quien no registraba en su hoja de vida experiencia acreditada en derecho constitucional (Presidencia de la República,
2007).12
Gonzales fue inicialmente ternado con otros dos candidatos. Ante las críticas dirigidas
12 Mauricio Gonzales Cuervo ha sido Secretario Jurídico de la Presidencia, Director de la Corporación Excelencia
en la Justicia, Viceministro del Interior (2000-2001) y Viceministro de Justicia (1998-2000). Tomado de “Mauricio Gonzales Cuervo, nuevo magistrado de la Corte Constitucional”. Secretaría de Prensa de la Presidencia
de la República. 28 de agosto de 2007.a Gonzales y dadas las pocas posibilidades de ser seleccionados, los otros ternados decidieron
retirar sus candidaturas y, por tanto, se descompletó la terna. A pesar de ello, el gobierno
volvió a constituir una terna donde incluyó
nuevamente al ex Secretario Jurídico de la Presidencia (Revista Semana, 15 de mayo de 2007).13 Durante la conformación de la segunda
terna, participaron Beatriz María Arango y Mauricio Velásquez Hernández. Finalmente, el 28 de agosto de 2007, Mauricio Gonzales Cuervo fue elegido por el Senado en pleno como nuevo magistrado de la Corte Constitucional
por una mayoría abrumadora de 67 votos
(Presidencia de la República, 28 de agosto de 2007),14 lo que confirmaría el favoritismo de este candidato, pieza clave del presidente Uribe
Vélez en la conformación de los magistrados de la Corte Constitucional, y obviamente en el tratamiento de temas de relevancia constitucional
en el interior de esta corporación. Lo que parece quedar patente con este caso es que el gobierno hizo todo lo posible para imponer su candidato favorito dentro de la terna, lo cual muestra el alto poder que tiene para copar hasta
cierto punto a la Corte Constitucional.
Como varios analistas han expresado, la posibilidad
constitucional de la reelección y la eventual
nueva reforma para que sea por períodos indefinidos, está facilitando un copamiento de los órganos de control incluidos los judiciales. En términos de independencia judicial, la conformación
de una Corte Constitucional y de una
13 Ver “El Presidente me puso en la terna para que fuese un juez imparcial y tengo que cumplirle”. Revista Semana.
16 de agosto de 2008. De igual forma, ver “A pesar de la controversia, el gobierno da una nueva terna para la Corte: Vuelve a incluir al ‘elegido’. En revista Semana.
15 de mayo de 2007. Allí se transcribe la denuncia de Ilva Myriam Hoyos y Cristina Pardo en el sentido de presentar su renuncia a la primera terna conformada por el gobierno, aduciendo que de antemano sabían que Mauricio Gonzales iba a ser elegido por el Congreso
por solicitud del presidente Álvaro Uribe.
14 Ver “Mauricio Gonzales Cuervo, nuevo magistrado de la Corte Constitucional”. Tomado de Secretaría de Prensa de la Presidencia de la República. 28 de agosto de 2007.
22
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
conformada mayoritaria o totalmente por candidatos del mismo Presidente, introduce serias dudas sobre la independencia personal de estos magistrados frente al gobierno que los promovió, y al final de cuentas los impuso.
En suma, si bien la independencia judicial está garantizada de diversas formas en la Constitución Política, el arreglo institucional asociado al relevo presidencial ha trastocado una de las condiciones
estructurales básicas para la independencia personal de algunos dignatarios judiciales y, en particular, de la Corte Constitucional.
2.1.1.1 Marco legal
El entramado constitucional antes descrito es desarrollado en distinto tipo de cuerpos normativos,
dentro de los cuales resalta sin duda la ley estatutaria de la administración de justicia. En ella, es posible encontrar distintos aspectos ligados con el tema. Así es como, de un lado, se enuncia de manera clara el principio de independencia
cuando se afirma que:
La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario
judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias (Art 5, Ley 270).
A fin de promover y garantizar esta autonomía,
la mencionada ley incluye un conjunto de arreglos institucionales que pretenden posibilitar
la ausencia de injerencias indebidas por distintos actores. Estas garantías se pueden visualizar
en dos planos. Están las propiamente institucionales y relacionadas con la autonomía de la rama. Las otras corresponden a las estrictamente
personales, y tienen que ver, entre otras, con los derechos y deberes del funcionario judicial,
la existencia de un sistema de carrera, los mecanismo de control y evaluación y la existencia
de un régimen de incompatibilidades.
A continuación se pasará a revista tanto la organización formal de este marco de garantías como alguna información sobre los problemas centrales de su funcionamiento.
2.1.1.2 Garantías institucionales para la independencia
Con la Constitución de 1991, se introdujo por primera vez en la historia institucional colombiana
un órgano de autogobierno judicial especializado, denominado Consejo Superior de la Judicatura. Antes de su creación, la administración
de los aspectos presupuestales, organizacionales
y de personal estaba en buena parte a cargo del poder ejecutivo y parcialmente
de las altas cúpulas de la Corte Suprema y el Consejo de Estado.
Si bien este órgano de autogobierno es garante
fundamental de la independencia y en sí mismo es autónomo, esto no quiere decir que actúe al margen de los otros órganos judiciales,
o de los otros poderes. En realidad, tiene el mandato legal de coordinar su actuación con las distintas instancias estatales que corresponda.
2.1.1.3 Las funciones de autogobierno del poder judicial
La Ley 270 es la que establece el marco básico
de acción de este órgano de autogobierno. En tal sentido, se plantea que sus funciones básicas
son las de administrar la rama judicial y ejercer la función disciplinaria. Estas dos tareas estructuran la organización básica del consejo, el cual se divide a nivel nacional y seccional en salas administrativas y disciplinarias, respectivamente.
En materia de autogobierno, mediante
el cual se desarrolla la independencia judicial, las principales funciones de estos órganos
son:
Del Consejo en pleno:
Adoptar, el Plan de Desarrollo de la Rama • Judicial y presentarlo al Gobierno Nacional
23
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
para su incorporación en el Plan Nacional de Desarrollo;
D• ictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de Justicia;
Adoptar y proponer proyectos de ley rela•
tivos a la administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales;
De la sala administrativa en particular:
Funciones presupuestales y de planeación:
Elaborar el proyecto de presupuesto de la • Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno
Nacional, el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General
de la Nación.
Elaborar el proyecto de Plan Sectorial de • Desarrollo para la Rama Judicial, con su correspondiente
Plan de Inversiones y someterlo
a la aprobación del Consejo en Pleno. Aprobar los proyectos de inversión de la Rama Judicial.
Funciones de organización judicial:
Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasla•
dar, transformar y suprimir Tribunales, las Salas de éstos y los Juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración
de justicia, así como crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos.
Fijar la división del territorio para efectos • judiciales, tomando en consideración para ello el mejor servicio público.
Determinar la estructura y las plantas de • personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar
y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos
para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley.
Funciones de regulación:
Regular los trámites judiciales y adminis•
trativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
Dictar l• os reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y empleados
de la Rama Judicial, de acuerdo con las leyes que en la materia expida el Congreso de la República.
Funciones en materia de personal judicial:
Reglamentar y Administrar la Carrera Judicial • de acuerdo con las normas constitucionales.
Realizar la calificación integral de servicios • de los Magistrados de Tribunal.
Funciones en materia de control de gestión
Establecer indicadores de gestión de los • despachos judiciales e índices de rendimiento,
lo mismo que indicadores de desempeño para los funcionarios y empleados judiciales con fundamento en los cuales se realicen su control y evaluación correspondientes.
Funciones de formación
Elaborar y desarrollar el plan de formación, • capacitación, y adiestramiento de los funcionarios
y empleados de la Rama Judicial.
Por su parte, en lo que hace a la sala disciplinaria,
sus funciones básicas son:
Conocer, en única instancia, de los procesos • disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de los Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Suprema
de Justicia y los Tribunales.
Conocer de los recursos de apelación y • de hecho, así como de la consulta, en los procesos disciplinarios de que conocen en primera instancia las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Designar a los magistrados de la Sala Ju•
risdiccional Disciplinaria de los Consejos Seccionales de la Judicatura, de las listas de aspirantes que hayan aprobado el concurso previamente convocado por la Dirección de Administración Judicial.
24
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Como puede colegirse de lo anterior, el Consejo
Superior de la Judicatura es, a partir de sus funciones, un poderoso órgano de autogobierno
que como tal controla aspectos como la construcción y la ejecución del presupuesto, la carrera judicial, la organización de los despachos,
la estructuración del mapa judicial, el establecimiento
de reglamentos para la gestión judicial,
la evaluación cuantitativa de buena parte de los operadores judiciales, la capacitación de los funcionarios judiciales y la investigación y la sanción a los miembros del aparato de justicia. Si bien algunas de estas tareas están limitadas por constricciones provenientes del ejecutivo y el legislativo, no se puede desconocer que, al menos en el papel, Colombia cuenta con un potente
órgano de autogobierno judicial.
El anterior cuadro institucional es particularmente
destacable, si tenemos en cuenta que antes de 1991 el manejo de buena parte de los anteriores aspectos era tarea del poder ejecutivo,
el cual se encargaba de las mismas de manera por demás dispersa. Por tanto, la creación
del Consejo Superior de la Judicatura es en sí mismo un paso histórico para fortalecer la independencia externa, y su marco amplio de funciones ofrece amplias posibilidades para un ejercicio claro de autogobierno judicial.
No obstante lo anterior, la estructura antes descrita ha recibido un importante número de críticas que en determinados casos han pretendido
su desmantelamiento. De hecho, ha habido
varias iniciativas de reforma constitucional que han buscado su reestructuración a fondo. A continuación visualizaremos algunas de las críticas relativas al cumplimiento de sus funciones
como órgano de autogobierno.
2.1.1.4 Limitaciones para el autogobierno.
Un balance crítico del Consejo
Sobre el papel real del Consejo Superior de la Judicatura, desde su creación hasta nuestros días, no existen balances pormenorizados que den cuenta general o especial sobre cómo se están cumpliendo o no sus funciones (Hernández
Morales, s.f. y Rinne Jeffrey, 2006).15 Con todo, para los efectos de este informe hay cuatro
preocupaciones específicas que muestran algunas limitaciones en materia de sus funciones
como defensor de la independencia judicial,
a saber: el origen de los integrantes de las salas administrativas y disciplinarias; las constricciones
sobre el presupuesto presentado por el Consejo; las influencias políticas a la hora de conformar las listas para ciertos cargos judiciales
y el uso en algunas ocasiones del mecanismo
de las circulares para influir de manera indebida
en el criterio judicial de los jueces.
En lo que tiene que ver con el origen de los miembros de la sala administrativa del Consejo de la Judicatura, éste radica en personas seleccionadas
en distinto número por el Consejo de Estado, la Corte Suprema y la Corte Constitucional.
Por tanto, los integrantes de este órgano
provienen de los altos niveles de la Judicatura
no existiendo relación de origen respecto de los jueces medios y bajos de la administración de justicia, y mucho menos respecto de otros operadores judiciales.
Lo anterior ha implicado que los integrantes mayoritarios de la Judicatura no le reconozcan legitimidad y respaldo a la sala administrativa del Consejo como expresión de su órgano de autogobierno y, por el contrario, tiende a verse como un órgano de control particularmente en materia de desempeño de las funciones. Si bien este carácter como instancia de control forma parte de las funciones del Consejo, el origen de la actual sala administrativa facilita sobrema15
Al respecto, algunas excepciones son: Hernández Morales,
La sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura colombiano y su diseño para la toma de decisiones. Tesis para obtener el título de Master en el Instituto Internacional de Sociología Jurídica de Oñati.
2003-2004. También Rinne Jeffrey. The devil in the details of employee performance evaluation: The case of Colombia’s judicial sector. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10 de noviembre
de 2006.
25
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
nera su no apropiación por buena parte de los miembros de la Judicatura como un verdadero órgano de autogobierno.
A la ausencia de una clara legitimidad interna
se debe agregar que, en determinadas ocasiones,
la sala administrativa se ha mostrado permeable a presiones de diverso tipo en relación
con sus funciones. Uno de esos aspectos ha sido la conformación de las listas de candidatos a ser tenidos en cuenta para escoger a futuros integrantes de las Altas Cortes. Al respecto, en primer lugar, ha sido de público conocimiento la ausencia de transparencia para dar a conocer
los criterios que permiten seleccionar uno u otro candidato, a fin de integrar las listas.16 Existe la sensación de que presiones políticas de diverso tipo son fundamentales para poder ser escogido como parte de una lista, hecho este que explica que aún la Corte Suprema y el Consejo de Estado sean unas de las pocas instituciones que conservan en buena parte la paridad liberal y conservadora proveniente del Frente Nacional.
Uno de los casos más recientes, que dejó entrever posibles presiones a la hora de confeccionar
las listas, tiene que ver con el magistrado
auxiliar de la Corte Suprema, Dr. Iván Velásquez. El mismo había saltado a la palestra pública en razón de sindicaciones del gobierno en su contra por supuestos montajes judiciales contra el Presidente de la República. Simultáneamente
se dio a conocer que el abogado Velásquez
era uno de los artífices centrales de las investigaciones por parapolítica, que afectaban a aliados del Presidente y estaban siendo lideradas
por la Sala Penal de la Corte Suprema. A pesar de estos y otros importantes antecedentes,
el nombre del magistrado Velásquez, que estaba participando para ser parte de las listas de donde se escogerían magistrados de la Cor16
En particular, ésta ha sido una de las quejas reiteradas de las organizaciones sociales que en los últimos años han monitoreado los procesos de selección de los nuevos
magistrados para las Altas Cortes. te Suprema, nunca fue tenido en cuenta por la sala administrativa (Duzán, 2007).
El origen de la sala disciplinaria del Consejo
de la Judicatura a nivel nacional es aún más crítico en materia de independencia. Sus integrantes provienen en su totalidad del poder
legislativo, al ser elegidos por la Cámara de Representantes de postulaciones realizadas por el Presidente de la República. Como resultado
de esto, y en tiempos recientes, han sido seleccionadas, para la mencionada sala, personas
sin ninguna formación y experiencia en la administración de justicia, pero sí con trayectoria
política cercana al gobierno. En efecto, el hoy magistrado Angelino Lizcano proviene del grupo político del ex congresista Luis Fernando
Almario, investigado por la parapolítica y la FARC-política. El magistrado, Ovidio Claros fue recomendado por el partido Colombia Democrática,
partido del primo del Presidente, ex senador Mario Uribe, también investigado por la parapolítica. En su frondosa hoja de vida se cuenta el incumplimiento del pago de cuota de alimentos y antecedentes en la Procuraduría, por modificar los valores de un contrato para favorecer a terceros. El tercero y último caso es el de Pedro Alonso Sanabria, ex candidato conservador a la gobernación de Boyacá y vinculado
al escándalo de DMG, a partir de unas grabaciones que hablan de haberle dado millones
de pesos para su fallida campaña (Revista Semana, 21 de febrero de 2009).
Este origen político se ha expresado en el accionar de la sala disciplinaria. En los últimos meses ha decidido con respecto de varias acciones
de tutela, las cuales han terminado favoreciendo
a integrantes del gobierno, como el ministro de Protección Social, Diego Palacios, y a políticos vinculados a los casos de las relaciones
con los paramilitares, como Mauricio de la Espriella. Igualmente, esta sala revocó la tutela que ordenaba al Gobierno Nacional suspender la extradición del jefe paramilitar alias “Macaco”,
hasta tanto éste no respondiera por los crí26
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
menes de lesa humanidad y reparara a las víctimas
en Colombia. En este caso, las mayorías uribistas en la sala disciplinaria favorecieron la tesis del gobierno en el sentido de permitir la extradición del jefe paramilitar (Revista Semana,
3 de septiembre de 2008).
La situación anterior es un elemento crítico
en materia de independencia, pues el órgano
que controla disciplinariamente en última instancia a los jueces tiene un origen político y cada vez menos ligado a una mínima experiencia
con la Judicatura. Por esta vía aquellos jueces que inicien o desarrollen investigaciones relacionadas directa o indirectamente con políticos
que intervinieron en la selección de los magistrados disciplinadores pueden verse sometidos
a las represalias de éstos.
La sensación al respecto es clara en el interior
de la Judicatura. Según la revista Semana, un magistrado no identificado expresó: “Con esta sala hay un vacío de legitimidad. Por un lado, no tienen autoridad para juzgar a jueces y abogados. Y, por otro lado, la clase política puede
llegar a utilizar a la Judicatura como mecanismo
de presión en contra de los jueces para que resuelvan casos a su favor (Revista Semana,
3 de septiembre de 2008).
La situación anterior contraría uno de los pilares
previstos por las normas internacionales en la materia. En efecto, declaraciones como los Principios básicos de Naciones Unidas relativos a la independencia judicial establecen que “la decisión con respecto a si el comportamiento específico o la capacidad de un juez constituye un motivo para su destitución debe ser tomada
por un órgano independiente e imparcial... (Comisión Internacional de Juristas, 2005).”
Una de las restricciones adicionales, para que el Consejo cumpla de mejor manera su papel
de autogobierno, tiene que ver con el presupuesto.
Si bien éste es preparado por la sala administrativa del Consejo y la ejecución descansa
en el mismo, el proceso de aprobación y desembolso está en manos del poder ejecutivo y legislativo. En tal sentido, la dinámica colombiana
reciente ha mostrado que la diferencia entre lo solicitado y lo aprobado es importante,
y que los desembolsos se demoran. Como puede verse en el cuadro 2.1, mientras en 2005 la diferencia entre lo solicitado y lo aprobado fue de 35 mil millones de pesos, para el 2009, la misma se multiplicó por siete, llegando a 225 mil millones. En estas condiciones el autogobierno
tiene varias restricciones que se expresan
en problemas de gestión aún irresueltos, como el acceso a tiempo a las normas que deben
ser aplicadas por los jueces; la falta de materiales
de trabajo y el hacinamiento que aún caracteriza a algunas sedes judiciales.
Finalmente, algunos magistrados de la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
han utilizado el mecanismo legal de las circulares como una forma de presión indebida a los jueces, particularmente en el área laboral. Lo anterior pone en tela de juicio el papel del Consejo no sólo como órgano de autogobierno, sino como garante de la independencia interna de la Judicatura.
Cuadro 2.1
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura.
Año
Presupuesto solicitado
Presupuesto aprobado
Diferencia
2005
1.110.074.000.000
1.075.526.495.704
35.547.504.296
2006
1.376.902.000.000
1.221.275.173.988
155.626.826.012
2007
1.679.200.600.000
1.319.399.935.559
359.800.664.441
2008
1.729.811.400.000
1.470.099.221.611
259.712.178.389
2009
1.804.313.500.000
1.579.009.134.773
225.304.365.227
27
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
Un caso al respecto ocurrió el 29 de agosto
de 2006, cuando el entonces presidente del Consejo, señor Alfredo Escobar, envío la Circular
03 de 2006, en la cual remitía el inconformismo
expresado por el presidente de la Asociación
Nacional de industriales sobre algunas decisiones judiciales:
La presente tiene como fin primordial, darles a conocer
la comunicación remitida por el Presidente de la ANDI, doctor Luis Carlos Villegas Echeverry, mediante la cual manifiesta su inconformismo con la tendencia asumida por la justicia laboral de anular los acuerdos conciliatorios que se han suscrito como consecuencia de planes de retiro y terminaciones de contratos de trabajo, aduciendo ‘supuestos vicios en la manifestación de la voluntad
por parte de los trabajadores’.
Por su parte, mediante la Circular 04 de 2006, el mismo magistrado Escobar instruye a los jueces sobre diversos aspectos de la liquidación
de Telecom:
La presente tiene como fin primordial, instruir a los jueces de la República, acerca de la extinción Jurídica de Telecom y las Teleasociadas, así como también sobre la conformación de los Patrimonios
Autónomos PAR y Parapat, constituidos por dichas empresas antes de su desaparición... De igual manera, se debe esclarecer que el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, en su calidad de fideicomitente, no tiene la obligación de asumir
el cumplimiento de obligación alguna, y mucho
menos, si no está comprendida dentro de la finalidad de los contratos de fiducia.
Así las cosas, la tutela no es el mecanismo para imponer a estos patrimonios autónomos el reconocimiento
o cumplimiento de obligaciones que son totalmente ajenas al contrato de fiducia mercantil, más aún si las mismas se originaron con posterioridad al cierre de los procesos liquidatorios.
Finalmente, y sin pretensión de injerencia alguna en la toma de las decisiones a su cargo, me permito
informarles que debido al elevado número de fallos que se han producido en contra de estos
patrimonios autónomos, se está poniendo en peligro la financiación del pasivo pensional de la extinta Telecom en liquidación y las Teleasociadas en liquidación, al tener que destinar cuantiosas sumas de dinero al amparo de causas anteriores a la Constitución de los mismos.
Los efectos críticos de esta comunicación, dentro de la Judicatura, fueron tan cuestionados
por ésta, que un mes después el mismo presidente del Consejo tuvo que aclarar el alcance
de su circular anterior:
En atención a las inquietudes que originó la Circular
04 de 2006, expedida el pasado 4 de septiembre,
me permito aclarar que la misma sólo tuvo un propósito eminentemente informativo respecto de la situación jurídica de Telecom en Liquidación
y de sus Teleasociadas, sin que de manera
alguna constituya una interpretación oficial de esta Corporación o pretenda fijar un criterio sobre este tema. Como bien se sabe, de conformidad
con el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la palabra instruir significa “dar a conocer a uno el estado de una cosa, informarle de ella”.
Se trató simplemente de comunicar la situación de las empresas en referencia, sin que ello pueda entenderse como una preceptiva que contenga una decisión administrativa con carácter vinculante.
Y no podría ser así, pues cualquier interpretación
en este sentido sería violatoria de los mandatos constitucionales que nos enseñan que los jueces en sus providencias sólo están sometidos
al imperio de la ley. Por lo tanto, me permito solicitarles que la Circular N° 04 de 2006 sea considerada
bajo los criterios aquí expuestos.
Finalmente, la reconsideración anterior no significó que el magistrado Escobar no hubiera intentado nuevamente otra intervención en los ámbitos de acción de los jueces. Sería así como mediante la Circular 05 del 18 de septiembre de 2006: se comunicó:
La presente circular tiene como fin primordial, darles a conocer las comunicaciones remitidas a esta Presencia por el señor ministro de Hacienda y crédito público, doctor ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA, ... mediante las cuales se manifiesta la preocupación existente por el embargo de recursos
provenientes de los afiliados en pensiones a la caja nacional de previsión CAJANAL.
Si bien el mecanismo de envío de circulares a jueces y magistrados es normal como medio de comunicación entre el Consejo y la Judicatura,
es claro que ejemplos como los anteriores muestran formas de presión indebida sobre los
28
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
jueces a los que se les dirigieron estos documentos.
De acuerdo con los datos recogidos para esta investigación, la práctica anterior no se ha vuelto a presentar, entre otras cosas, por las críticas reacciones que generó dentro de algunos
sectores de la rama judicial. Con todo, se siguen enviando circulares de manera permanente,
pero obviamente bajo un tono mucho más cuidadoso para la independencia judicial.
2.2 Garantías para la independencia personal
de los operadores judiciales
2.2.1 Deberes, derechos y régimen de incompatibilidades
del juez
La ley estatutaria de la administración de justicia establece un conjunto de derechos y deberes que, en determinados casos, protegen o garantizan la independencia personal de los funcionarios judiciales. En materia de derechos se pueden anotar los siguientes:
1. Participar en procesos de selección que permitan promociones dentro de la pirámide
judicial.
2. Formar parte de asociaciones de carácter cultural, asistencial, cooperativo o similares.
3. Permanecer en el cargo mientras observe buena conducta, tenga rendimiento satisfactorio
y no haya llegado a la edad de retiro
forzoso
4. Ser trasladado, a su solicitud y previa evaluación,
por razones de salud o de seguridad
debidamente comprobadas.
5. Percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía la que no puede
ser disminuida de manera alguna.
6. La protección y la seguridad de su integridad
física y la de sus familiares.
Las previsiones anteriores son especialmente
importantes, pues brindan unas garantías que deben permitir la independencia individual de los operadores. Así, se pueden resaltar la referencia
a la permanencia en el cargo, la imposibilidad
de ser trasladado sin solicitud previa, la prohibición de no disminución de la remuneración
y la protección a la integridad personal del operador y de su familia. En líneas generales,
lo anterior está acorde con la normatividad internacional prevista para el efecto.
En lo que tiene que ver con los deberes, la ley, para los efectos del tema tratado en este informe, establece que los operadores judiciales
deben respetar, cumplir y, dentro de la órbita de su competencia, hacer cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos. Este deber es fundamental pues es el que da sentido
a la defensa de la independencia judicial. Si bien esta última parece estar implícita en el enunciado anterior, debe resaltarse que la misma
no se considera ni como un deber ni como un derecho de los funcionarios y empleados de la Judicatura. Si bien su existencia formal no garantiza
en principio nada, su ausencia normativa
es un vacío que puede dificultar una mayor apropiación de la importancia y la defensa de la independencia judicial.
Otro tipo de garantías para el juez y su imparcialidad
tiene que ver con el régimen de incompatibilidades para ejercer cargos en la rama judicial. Al respecto, en Colombia las normas
aplicables son la Constitución Nacional, el Código Disciplinario Único y la Ley Estatutaria que establece unas causales específicas para los funcionarios judiciales. Entre estas últimas, se encuentra que no podrán desempeñar funciones
judiciales quienes:
1. Desempeñen cualquier otro cargo retribuido,
o de elección popular o representación política; los de árbitro, conciliador o amigable
componedor, salvo que cumpla estas funciones en razón de su cargo; de albacea, curador dativo y, en general, los de auxiliar de la justicia.
2. Sean miembros activos de la fuerza pública.
29
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
3. Ostenten la calidad de comerciante y el ejercicio de funciones de dirección o fiscalización
en sociedades, salvo las excepciones legales.
4. Realice la gestión profesional de negocios y el ejercicio de la abogacía o de cualquier otra profesión u oficio.
5. Desempeñe de ministerio en cualquier culto
religioso.
Existe una excepción al régimen anterior, y es la referida a la posibilidad que tienen los funcionarios y empleados judiciales de ejercer la docencia universitaria en materias jurídicas hasta por cinco horas semanales, siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial. Igualmente, con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación
jurídica e intervenir a título personal en congresos y conferencias.
En relación con esta excepción, la información
suministrada a través de entrevistas mostró que en algunos casos los funcionarios judiciales desempeñan cargos de dirección académica en instituciones universitarias, como por ejemplo el de decanos. También se mencionó que algunos
de ellos solicitan contratos por un tiempo mayor de horas a las previstas legalmente, a fin de percibir honorarios superiores por sus cátedras. Si bien lo anterior no es un atentado contra la independencia judicial, es claro que no deja de ser una irregularidad.
Finalmente, la Ley Estatutaria incluye igualmente
un conjunto variado de prohibiciones que deben facilitar en principio una mayor independencia.
Entre ellas están:
Expresar y aun insinuar privadamente su • opinión respecto de los asuntos que están llamados a fallar.
Cualquier participación en procesos políti•
cos electorales, salvo la emisión de su voto en elecciones generales.
Interesarse indebidamente, de cualquier • modo que sea, en asuntos pendientes ante los demás despachos judiciales o emitir conceptos sobre ellos.
Recibir cualquier tipo de remuneración de • los interesados en un proceso, por actividades
relacionadas con el ejercicio del cargo.
Aceptar de las partes o de sus apoderados • o por cuenta de ellos, donaciones, obsequios,
atenciones, agasajos o sucesión testamentaria en su favor o en favor de su cónyuge, ascendientes, descendientes o hermanos.
De estas prohibiciones, muy dirigidas a mantener la independencia interna y externa del juez, la que parece no cumplirse del todo es esta última. En efecto, mediante las entrevistas, se pudo confirmar que son usuales los agasajos a magistrados de tribunales y de la Corte, particularmente
en sus zonas de origen. Si bien, en principio, éstos no provienen de las partes o de sus apoderados, sí sirven para generar distintos lazos de compadrazgo y amiguismo que en el futuro pueden afectar la independencia de un operador judicial. Otro tipo de comportamientos,
que si son muy reiterados, son la entrega de obsequios de diverso tipo, particularmente a final de año por diversas empresas y abogados.
En este caso, si bien puede que no provengan
específicamente de las partes o de sus abogados, sí es casi seguro que se originan en personas o en instancias que utilizan de manera
asidua los servicios de la administración de justicia.
Finalmente, el régimen de prohibiciones tiene algunos vacíos que facilitan conductas que pueden afectar la independencia. En la actualidad, si bien se prohíbe que el gobierno designe para cargos públicos a magistrados de las Altas Cortes, no existe la prohibición para que los postule para diversos cargos, sea en ejercicio de sus funciones o luego de ellas. Un reciente ejemplo al respecto ocurrió a propósito
de la fallida postulación del magistrado de
30
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
la Corte Constitucional, Rodrigo Escobar Gil al cargo de Procurador General de la Nación por parte del Presidente de la República. Igualmente
para preservar su independencia, se debería prohibir al Presidente nombrar a los parientes cercanos de los magistrados en cargos en la burocracia, como ocurre con el padre del magistrado
Manuel Cepeda, quien se desempeña como embajador en Francia.
2.2.2 La carrera judicial
Una de las garantías institucionales, para la independencia personal de los operadores de justicia, es la existencia de un sistema de carrera
que permite el acceso y el ascenso a y dentro de la burocracia judicial por medio del mérito. El sistema de carrera brinda estabilidad en el cargo y, por tanto, debe promover un mayor nivel
de independencia. Adicionalmente, facilita el acceso de los más idóneos, y por ello previsiblemente
de unos operadores judiciales que defiendan mejor su independencia.
En Colombia, la existencia formal de la carrera
judicial se remonta a la reforma constitucional
de 1945. Si bien la misma se reforzó con lo previsto en el plebiscito de 1957 y se reglamentó de diversas maneras, sólo hasta finales
de la década de los ochenta, y en realidad con la creación del Consejo de la Judicatura, se puede hablar de un verdadero sistema de carrera
eficaz. La carrera administrativa, incluida la judicial, es un derecho constitucional de los servidores judiciales (Consejo de la Judicatura, 2004).
En la actualidad, el sistema de carrera está regulado en la Ley Estatutaria de la administración
de justicia y es gestionado por las Salas administrativas superior, a través de la escuela judicial y seccionales de la Judicatura. Según el artículo 157 de la mencionada ley, los objetivos
de la misma son “atraer y retener los servidores más idóneos, procurarles una justa remuneración, programas adecuados de bienestar
y salud ocupacional, capacitación continua
que incluya la preparación de funcionarios y empleados en técnicas de gestión y control, necesarias para asegurar la calidad del servicio, exigiéndoles, al mismo tiempo, en forma permanente
conducta intachable y un nivel satisfactorio
de rendimiento”.
Este marco es a su vez desarrollado, entre otros, por los acuerdos 1392 y 1581 de 2002, proferidos por el mismo Consejo.17 Como producto
de lo anterior, el sistema se puede caracterizar
en los términos siguientes:
1. Existe un sistema de concurso de méritos donde se tienen en cuenta los conocimientos,
la experiencia, el nivel de formación y las publicaciones. Una misma persona puede concursar para distinto tipo de cargos,
especialidad y jurisdicción de manera simultánea. En la primera fase del concurso se hace una valoración de la hoja de vida, mediante la constatación de los requisitos mínimos para el ejercicio del cargo, que están en la Constitución, Ley 270 y en los acuerdos reglamentarios y de convocatoria al concurso, de cuya verificación depende que el participante sea llamado a presentar la prueba de conocimientos.
2. Las personas que superen la prueba de conocimientos, con 800 sobre mil puntos, son llamadas a un curso de formación judicial
ofrecido por la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, el cual toma cerca de 9 meses y permite brindar herramientas y adquirir destrezas en el ejercicio de la función judicial.
El curso de formación judicial comprende
dos etapas, la primera, común a todos los participantes comprende temas, como argumentación judicial, tendencias actuales del proceso, organización del des17
Es de anotar, sin embargo, que de acuerdo con información
suministrada vía entrevistas, el Consejo ajusta las reglas relacionadas con el concurso para cada convocatoria
que realiza al respecto.
31
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
pacho y además temas transversales, como perspectiva de género, acoso laboral, jurisdicción
indígena, salud ocupacional, jueces
de paz, etc. Esta etapa se evalúa por módulos en pruebas orales, y mediante la metodología de mesas de estudio. Superada
esta etapa, se ingresa a la formación especializada en las áreas para las cuales los aspirantes optaron (penal, civil, laboral, etc.). Finalizada ésta, se evalúa y se obtiene un promedio del curso concurso.
3. Quien logra llegar a este punto, es llamado a una entrevista ante el Consejo Superior de la Judicatura, para magistrados y antes los consejos seccionales para jueces. En ambos casos, ésta es reglada y con la presencia
de psicólogos.
El puntaje obtenido mediante la entrevista es promediado con las calificaciones de las etapas anteriores, y se le suma un puntaje referido a la hoja de vida, sea por experiencia
o capacitación adicional, publicaciones y/o ejercicio de la cátedra.
4. Como producto de todo lo anterior, se asignan
puntajes y se conforma el registro de elegibles por cargo, el cual tiene 4 años de vigencia. De acuerdo con las vacantes existentes
y previamente publicadas, los integrantes
del registro pueden optar por dos cargos y/o sedes. También tienen la opción de no optar por ninguno. Esto no significa que salgan del registro de elegibles.
5. Una vez optado cargo y sede, los consejos superiores y/o seccionales conforman la lista de candidatos elegibles, la cual es enviada
a los nominadores. Éstos son los que finalmente seleccionan al correspondiente funcionario o empleado judicial. Aquí es importante anotar que quien selecciona finalmente al personal es la autoridad judicial,
según la jerarquía de esta burocracia, y debe hacerlo, según jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el orden de puntaje
de la lista de elegibles.
6. El sistema anterior se aplica por igual a aspirantes
a jueces, magistrados. Los empleados
tienen un régimen especial, aunque muy parecido al anterior. los magistrados de las cortes supremas de las jurisdicciones ordinarias, administrativa y constitucional no son de carrera.
Con base en el esquema anterior, la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
había adelantado, hasta el 2007, 17 concursos públicos en los que se inscribieron más de 211.000 personas de las cuales fueron finalmente nombradas 9.073. Según información
emitida por el propio Consejo:
El nivel actual de cargos en carrera judicial de Magistrados
es superior al 90%, a nivel de jueces se ha alcanzado el 92% en la jurisdicción ordinaria y el 47% en la contencioso- administrativa. Se estima
que para el año 2009, la provisión de cargos por el sistema de carrera, incluidos los cargos de empleados, tanto de la jurisdicción como del área de gestión administrativa, colmará la totalidad de los cargos.18
Confrontada esta información con la brindada
en entrevistas por jueces en varias partes del país, se logró constatar que buena parte de ellos consideran que el sistema de carrera es idóneo, y ha permitido el acceso de personas
de alta formación, sin vínculos partidistas y sobre todo que en el pasado hubieran tenido
muy pocas posibilidades de acceder a una rama altamente influida por los partidos liberal y conservador. Adicionalmente, este sistema ha facilitado una renovación generacional de la rama que ha facilitado a su vez un mayor alcance
a las tendencias interpretativas renovadoras,
provenientes de la Corte Constitucional. Además, el sistema meritocrático se ha venido desarrollando en forma progresiva y hasta finales
de 2008 incluyó, por fin, a buena parte de los empleados judiciales que realizan labores de apoyo administrativo.
18 Intervención del Dr. Hernando Torres Corredor, Presidente
Sala Administrativa, en el IV Encuentro del Consejo Superior de la Judicatura. “Sistema jurídico y aparatos estatales de justicia”. Cartagena, Bolívar, 25 a 27 de octubre de 2007.
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
A pesar de lo anterior, como resultado del trabajo de campo realizado para este informe, se pudieron registrar algunos hechos que ponen
en cuestión el alcance de la carrera y que se identifican a continuación:
El exceso de provisionales. • Existe un importante
número de funcionarios y empleados que se encuentran en estado de provisionalidad.
La provisionalidad se explica fundamentalmente
porque hay un importante número de cargos vacantes que no son seleccionados
por las personas que pasaron el concurso. Lo anterior ocurre, pues dado que los aspirantes que han ganado el concurso
pueden escoger el sitio y el cargo a donde quieren ir, muchos de ellos no optan
por zonas rurales o cargos por debajo de sus máximas expectativas. Esto es particularmente
claro si se tiene en cuenta que una parte de los concursantes de la carrera son a su vez funcionarios judiciales de otro nivel. De otra parte, la provisionalidad se explica, pues en algunos casos no existe un registro de elegibles activo, sea porque se agotó, o porque no se ha convocado un concurso al respecto. Es importante tener que en cuenta que el proceso de selección es muy demorado y lento. Así es como, entre
el momento de la inscripción al concurso
y la fecha en que se es nombrado, pueden
transcurrir entre 3 y 4 años. Es decir, no existen mecanismos claros que garanticen
la existencia de un registro de elegibles vigente.
Al margen de las razones, la situación mencionada
implica varios aspectos críticos. En primer lugar, por esta vía se está eludiendo el sistema de carrera, pues estos funcionarios provisionales no llegan a este estado mediante
mecanismos de mérito y, por tanto, están potencialmente sujetos a niveles de presión resultantes de la persona que los nominó. Igualmente, puede ocurrir que sus expectativas
limitadas en el tiempo, para el ejercicio en el cargo, los hace más presionables por diverso tipo de intereses que les pueden ofrecer beneficios
futuros. De otra parte, los funcionarios provisionales no están sujetos al mismo tipo de controles y evaluaciones que aquellos de carrera
y, por tanto, tienden a ser más presionables por actores de poder.
El no respeto del orden de la lista de elegi•
bles. A pesar de que la Corte Constitucional ha indicado que el orden de la lista de los seleccionados a ser elegibles es vinculante, dado que muestra de mayor a menor las calificaciones
obtenidas por los aspirantes, en el pasado, la sala laboral de la Corte Suprema de Justicia no ha respetado dicha orden y ha escogido para ser magistrados de tribunales a personas que se encuentran en diversos lugares de la lista. Esta dinámica responde a una tradición de clientelismo judicial que ha facilitado que candidatos que no estén de primeros en la lista hagan lobby o relaciones
con los magistrados a fin de obtener sus apoyos y favores, a la hora de selección. En otros términos, mediante el no respeto en el orden de la lista, se está poniendo en juego de alguna manera el proceso meritocrático y se está dando cabida a dinámicas patrimonialistas
de diverso orden.
Por fortuna, esta situación cambió a raíz de los pronunciamientos de la Corte Constitucional
que finalmente fue tenido en cuenta por la mencionada instancia de la Suprema.
El peso de las entrevistas.• Para algunos de los cargos objeto de concurso en la carrera judicial, ha sido usual el mecanismo de las entrevista para valorar diversos aspectos de la idoneidad de los candidatos a operadores
judiciales. La queja de éstos al respecto
ha sido el excesivo peso que se le ha otorgado en cuanto a su valor como parte de todo el proceso de selección. También a la forma como los magistrados que participan
en las mismas como entrevistadores se
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Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
ven influidos, a la hora de la selección, por sus criterios políticos, regionales, de origen universitario, vínculos familiares, etc. Por ejemplo, en una de las entrevistas realizadas
para ese informe se planteó que en la entrevista se prefirió a familiares de miembros
de la Corte Suprema de Justicia. Buena parte de estas críticas han conllevado que se haya morigerado el valor de la entrevista,
la cual pasó de un 35% a un 10%.
El mecanismo de los traslados. • De acuerdo
con las normas vigentes, cualquier integrante
de la rama judicial en carrera, puede solicitar traslados a cargos iguales a los que ostentan, pero ubicados en diversas zonas del país. Estas peticiones pueden fundarse en temas de salud, seguridad personal o de sus familiares debidamente comprobados; por reciprocidad; es decir, cuando dos funcionarios
han acordado solicitar simultáneamente
un traslado mutuo. También están
las denominadas razones del servicio. Finalmente, un funcionario judicial puede solicitar traslado, cuando existe una vacante
definitiva de un cargo para el que cumple
los requisitos o por carrera.
La tramitación de las solicitudes de traslado corresponde a nivel consultivo al Consejo superior, tratándose de jueces y magistrados
y respecto de empleados a los consejos seccionales de la Judicatura quienes emiten un concepto no vinculante sobre las posibilidades
del traslado. La decisión final de aprobación o no del traslado está en manos de los nominadores; es decir, los tribunales superiores o administrativo de cada distrito judicial quien, como ya se dijo, son los correspondientes
nominadores. Las razones por las cuales no se acepta una solicitud de traslado deben ser objetivas.
Según estadísticas del Consejo Superior de la Judicatura, entre 2006 y 2007 se recibieron
2053 peticiones de traslado, las cuales en cerca de la mitad provienen de jueces. La razón fundamental por la cual se solicitó el traslado fue la de estar en carrera, seguida
de los aspectos de salud.19
Es de anotar que, de acuerdo con las entrevistas
realizadas, la aprobación o no de un traslado está sujeta más a un sistema de relaciones políticas y personales tanto con miembros de los consejos seccionales, como con los integrantes de los tribunales.
20 En realidad, dada la excesiva demanda
de traslados, priman más las relaciones de diverso orden, antes que criterios verdaderamente
objetivos.21
El punto crítico de lo anterior en materia de carrera es que, a la hora de seleccionar para llenar determinadas vacantes, las autoridades
competentes deben escoger entre personas que están en la lista de elegibles y las que solicitan traslado. En muchos casos se opta por estos últimos, dado el espíritu de cuerpo que existe en el interior de la Judicatura,
lo cual conlleva que hasta cierto punto se desestimula el régimen de carrera,
pues la persona que ganó en su momento
un concurso puede ser “desplazada” por otra persona que ya está en carrera, pero en otro puesto o zona del país. Esta preferencia
por los traslados internos para llenar vacantes ha sido de hecho avalada por la Corte Constitucional que, en la sentencia de control previo de constitucionalidad de la Ley 771 de 2002, expresó:
Así mismo, la Corte llama la atención sobre el hecho de que las situaciones y sujetos interesados
en este caso no son comparables, como quiera
que es diferente la situación jurídica de quien
19 Datos retomados de los informes al Congreso elaborados
por el Consejo de la Judicatura para los años 2006 y 2007.
20 Ver Ley 771 de 2002, por la que se reformó la Ley Estatutaria,
a fin de flexibilizar las razones y condiciones para un traslado.
21 Como relata un juez: “En la justicia, para que lo trasladen
a uno hay que conversar con un magistrado amigo y esperar que salga una vacante”. Citado en García Villegas
(2009: 97).
34
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
desempeña un cargo en la rama judicial y se encuentra
ya inscrito en la carrera, de la de quien se encuentra concursando y tan sólo tiene una expectativa
de acceder a ella. En ese orden de ideas, para la Corte el Legislador dentro del marco de su potestad de configuración bien puede otorgar una prioridad en la selección de las plazas vacantes a quienes ya se encuentran inscritos en la carrera judicial.22
Cabe anotar que originalmente, los traslados
horizontales no fueron aceptados por la jurisprudencia. Sin embargo, con Ley 771 y su interpretación jurisprudencial, se ha generado una especie de concurso cerrado entre los miembros de la Judicatura con relación
a las sedes más buscadas o apetecidas.
Lo anterior queda evidenciado en las estadísticas manejadas por el mismo Consejo
de la Judicatura. Como puede verse, los jueces de determinados cargos como los penales municipales, o los promiscuos, provienen más de traslados que de las listas
de candidatos (cuadro siguiente).
A pesar de lo anterior, la misma Corte reconoce
que lo anterior puede facilitar la primacía de criterios subjetivos por encima de los propios del mérito para llenar una
22 Ver sentencia C-295 de 2002. vacante mediante traslado. En tal sentido, igualmente afirmó:
En este sentido no escapa a la Corte la necesidad
de hacer prevalecer el derecho a acceder a la carrera judicial de quien en el concurso de méritos respectivo obtuvo, a título de ejemplo, un puntaje total de 600, frente al derecho al traslado de un servidor judicial que al momento de ingresar a la carrera obtuvo, igualmente a título de ejemplo, un puntaje total de 300.
Así mismo, ante varias solicitudes de traslado para una misma vacante la Corte concluye que deberán existir elementos objetivos para la selección
del servidor que podrá ser beneficiado con el traslado, basados en las condiciones de ingreso a la carrera judicial y en los resultados de las evaluaciones
en el desempeño de la función de cada uno
de los solicitantes, de acuerdo con los mecanismos
establecidos en la Ley Estatutaria.23
En suma, con base en la información recogida
para este informe, la organización y el funcionamiento del sistema de traslados puede afectar la independencia judicial, dadas las dificultades para obtener aquellos
mediante un verdadero sistema objetivo,
y por la primacía de los traslados inter23
Ibídem.
Convocatoria
Cargo
De lista
de candidatos
Por traslado
12
Juez Civil del Circuito
19
5
12
Juez Penal del Circuito
19
3
12
Juez Laboral
6
1
12
Juez de Familia
5
2
12
Juez Promiscuo de Familia
7
4
12
Juez de Menores
4
2
12
Juez de Ejecución de Penas y M.S.
12
3
12
Juez Promiscuo del Circuito
5
1
12
Juez Civil Municipal
15
13
12
Juez Penal Municipal
14
16
12
Juez Promiscuo Municipal
24
24
12
Juez de Unidad Judicial
2
5
13
Juez Administrativo
1
Total
133
79
Cuadro 2.2. Jueces Posesionados - 2007
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, 2007.
35
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
nos para llenar una vacante por encima de las personas que han concursado para un determinado cargo.
La ausencia de un verdadero sistema me•
ritocrático en las Altas Cortes. La carrera judicial ha sido un proceso progresivo que ha venido vinculando a buena parte de los operadores judiciales, incluyendo los empleados
de apoyo mediante el sistema de carrera administrativa. Sin embargo, existe un gran vacío legal a este respecto, y remite a que los miembros de las Altas Cortes de justicia del país no ingresan por concurso a sus magistraturas. Los mismos son seleccionados
por parte de la misma Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
de listas que son confeccionadas por el Consejo de la Judicatura.
Las mencionadas listas se nutren de los aspirantes
que responden a una convocatoria pública y, de acuerdo con la Ley 270, deberá indicar
y explicar las razones por las cuales se incluyen
los nombres de los aspirantes que aparecen
en ella. Lamentablemente, los criterios y argumentos mediante los cuales se confecciona
la lista no son de conocimiento público. Al respecto, la Veeduría Ciudadana, creada para monitorear el proceso de selección de algunos
miembros de la Corte Suprema de Justicia, planteó críticamente cómo:
El Consejo Superior no ha explicado cómo redujo la lista de 129 aspirantes a 30 y que la Sala Penal
tampoco ha dado mayores indicaciones sobre cuál será su criterio para definir quién se integra a ella. ¿Cuáles son las condiciones en que repara (la Corte) –y que van más allá de los requisitos mínimos–
para establecer que entre dos candidatos que reúnen las mismas condiciones uno es mejor
que otro? (Diario El Tiempo, 10 de mayo de 2007).
Este sistema ha generado que los superiores
de buena parte de una rama seleccionada por mérito no provengan de éste. Si bien esto no ha afectado la consideración de la autoridad jurídica de los miembros de la Corte, no deja de ser un contrasentido.
Un caso adicional, en este plano, fue el proceso de selección de magistrados para los tribunales de justicia y paz, dedicados a juzgar delitos generalmente de lesa humanidad cometidos
por actores armados vinculados a conflicto
interno. Los mismos no contaron con un proceso meritocrático de selección y siguieron el esquema previsto para la selección de los magistrados de la Corte Suprema y el Consejo de Estado. Es decir, elaboración de listas por la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y selección por la Corte Suprema. Si bien la jurisdicción de justicia y paz es excepcional
y temporal, dada la gravedad de los delitos que conoce, merecía un procedimiento más meritocrático para garantizar la independencia
y la imparcialidad de los escogidos. Hasta la fecha, dado que aún no hay casos para juzgamiento
como producto de la jurisdicción de justicia y paz, los magistrados escogidos están trabajando en labores de descongestión judicial
(CSJ, 2005-2006:13).
El origen anterior no meritocrático de los miembros de las Altas Cortes, tiene efectos críticos
respecto de las funciones de nominación o selección de funcionarios de organismos de control que les ha otorgado la Ley y la Constitución.
En efecto, en cabeza de los magistrados de las Altas Cortes está la elaboración de:
1. La terna para la elección del Contralor General
de la Nación por parte del Congreso y del Procurador General por parte del Senado.
2. El Consejo de Estado tiene la facultad de elegir a los miembros del Consejo Nacional Electoral, y elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República.
3. Por su parte, los tribunales administrativos
tienen, entre sus funciones, nominar
36
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
los candidatos que han de integrar las ternas
correspondientes a las elecciones de Contralor Departamental y de Contralores Distritales y Municipales, dentro del mes inmediatamente anterior a la elección.
Estas funciones han colocado a las instancias
judiciales antes mencionadas en un marco de relaciones político y clientelar que puede afectar su independencia. En efecto, en primer lugar, las instituciones mencionadas son objeto de presión y cabildeo por los distintos actores políticos interesados en ser nominados para formar parte de una terna o ser efectivamente elegidos.24 Dado que muchos de estos cargos terminan en el terreno del juego político, se ha generado una dinámica perversa de intercambio,
según la cual una nominación o elección de una Corte se obtiene a cambio de puestos públicos
que benefician a familiares de los magistrados
que intervinieron en el proceso. Como se puede comprobar fácilmente, por ejemplo, altos cargos de la procuraduría general están en manos de familiares de miembros de las Altas
Cortes. Esta dinámica se ha conocido mediáticamente
como clientelismo judicial.25
Esta inmersión en las relaciones con actores políticos y los favores burocráticos que reciben pueden afectar la imparcialidad y la independencia
de los magistrados de las Altas Cortes.
24 Por ejemplo, este funcionamiento era registrado así por el diario El Espectador: “Pero lo que debería ser un proceso más en el interior del Alto Tribunal, se ha convertido en una puja entre los 15 aspirantes que finalmente fueron admitidos, con una peregrinación constante por las oficinas de los magistrados haciendo
gala de conocimientos y con rumores sobre regalos,
invitaciones a almorzar, ofrecimiento de favores y hasta quienes se reconocen como la ficha del actual contralor de la ciudad, Óscar González Arana”. El martes
se escoge nombre para terna a Contralor Distrital en Tribunal de Cundinamarca. Periódico El Pulso, 10 de noviembre de 2007.
25 Al respecto, el presidente del Congreso, Hernán Andrade,
denunciaba cómo “El roscograma es que el Procurador
nombra a los familiares de la Corte, el Fiscal nombra a los de la Corte, los de la Corte nombran a los directores de Fiscalía, el clientelismo judicial que es ahora evidente y claro”. Ver Diario El Espectador, 12 de agosto de 2008.Ellos pues pueden orientar sus decisiones en casos que puedan afectar a sus favorecedores. Igualmente estos últimos pueden presionar a los operadores judiciales en casos de su interés directo o indirecto. Lo anterior es más claro si se tiene en cuenta que, al tener periodos fijos y no ser de origen meritocrático, los funcionarios mencionados no tienen las garantías más adecuadas
para defender su independencia.
2.2.3 Carrera en la Fiscalía
En el presente marco, merece mención especial
el caso de la carrera en la Fiscalía General
de la Nación. Esta institución forma parte de la rama judicial y como tal tiene previsto en la Constitución y en la Ley la existencia de un sistema
de carrera. En particular, el artículo 159 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración
de Justicia, estableció que la Fiscalía General de la Nación tiene su propio régimen autónomo de carrera, sujeto a los principios de concurso de méritos y calificación de servicios,
orientado a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, la permanencia y el ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman (Constitución Política, artículo 151).
A pesar de lo anterior, desde su creación en 1991 y luego del desarrollo de buena parte de la Ley 270, la Fiscalía no ha contado con un verdadero sistema de carrera, y buena parte de sus funcionarios han sido vinculados más por vínculos personales, políticos y regionales antes que meritocráticos.26 Ha sido normal que familiares de líderes políticos, particularmente regionales, obtengan cargos en la Fiscalía. El
26 Sin embargo, se han reconocido derechos de carrera a una minoría de funcionarios incorporados a la entidad
en 1992, provenientes de las entidades que en su momento integraron la Fiscalía General de la Nación, según el artículo transitorio 27 de la Constitución Política
y que acreditaron el cumplimiento de los requisitos
establecidos en los Acuerdos 042 y 189 de 1996 del Consejo Superior de la Judicatura, mediante los cuales se dio aplicación al artículo 65 del Decreto Ley 2699.
37
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
caso más sonado y reciente al respecto es el de Guillermo Valencia Cossio, ex fiscal de Medellín y hermano del actual Ministro del Interior y de Justicia, hoy inmerso en varios escándalos de corrupción relacionados con intereses del narcotráfico
y el paramilitarismo. Recientemente también se tuvo conocimiento del nombramiento
como Fiscal de Justicia y Paz de Iván Gómez Celis, hermano de Jorge Enrique Gómez Celis, representante santandereano del partido Convergencia Ciudadana, y quien a su vez es miembro de la Comisión de Acusación de la Cámara,
que tiene a su cargo la investigación del fiscal Mario Iguarán, por varios casos (Diario El Tiempo, 8 de febrero de 2009). Un caso insólito fue la vinculación como asesora de la Dirección Nacional de Fiscalías de la sobrina de Alicia Ledesma,
quien, por lo demás, no era abogada.27
Aún en este contexto, la información recogida
en las entrevistas permitió evidenciar que existe un nivel de estabilidad en la permanencia
de los funcionarios de la Fiscalía, lo cual, entre
otras razones, se explica por la experiencia y la formación que han adquirido algunos de ellos a lo largo de los años, y por los límites que la Corte Constitucional ha puesto a la posibilidad
de prescindir sin mayores limitaciones de los fiscales que están en provisionalidad. Con todo, debe registrarse que existe un alto nivel de renuncias en los ámbitos inferiores de la estructura
jerárquica de la institución.
Si bien se constata lo anterior, la falta de un régimen de carrera se ha evidenciado, a su vez, en distintas formas de inestabilidad que afectan
la independencia de los fiscales. Entre ellas se pueden encontrar:
Un alto nivel de traslados, los cuales en • algunos casos son solicitados por los funcionarios
o, en otros, son decididos por los superiores jerárquicos y, según algunas opiniones,
son una forma de retaliación por
27 Información obtenida en entrevistas. mal desempeño o poca confianza. No existen
criterios objetivos para la realización de un traslado. En tal sentido, un Fiscal puede ser trasladado como una forma de ejercer retaliaciones a su independencia.
Esto último se presentó efectivamente en la ciudad de Pasto. En febrero de 2007, 11 fiscales presentaron denuncia escrita contra
la directora seccional de Fiscalías, Silvia Edith Flórez. Las razones eran relacionadas con diversas formas de discriminación y maltrato laboral de dicha funcionaria contra
varios trabajadores de la institución. La respuesta, ante estas denuncias, inicialmente
entregadas por escrito al Fiscal General,
fue el traslado de varios de los fiscales
denunciantes.28
Como producto parcial de lo anterior, en la • Fiscalía existe un alto nivel de rotación; es decir, de varios fiscales que ocupan el mismo
cargo en determinada sede. En algunos casos, como se mencionó en las entrevistas, han pasado 6 fiscales por el mismo cargo en un año. Lo anterior afecta críticamente la posibilidad de que un Fiscal inicie y termine
adecuadamente una investigación.
Igualmente, en determinados ámbitos, se • ha usado reiteradamente la declaración de insubsistencia de funcionarios de la Fiscalía.
Muchos de ellos han apelado a la acción de tutela para defender sus derechos. Al respecto, la Corte Constitucional ha dejado claro que, en aquellos casos en los cuales el Fiscal General quiere prescindir de una persona
que está desarrollando en provisionalidad
un cargo que debería ser de carrera, la insubsistencia debe ser debidamente motivada. En tal sentido, se ha establecido
28 Según carta donde se ponían en conocimiento estos hechos
nuevamente al Fiscal General, “el día viernes 23 de febrero en las horas de la tarde, la Dirección seccional radicó un oficio a la dirección administrativa y financiera
solicitando el traslado de varios fiscales, entre ellos, algunos de los que aparecen en el documento, como es el caso de la doctora Carmen Alicia Guerrero Bastidas. Esta manifestación de la Dirección Seccional de Fiscalías, señor Fiscal General, creemos que es una muestra clara de retaliación hacia quienes firmamos el comunicado”.
38
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
un límite, al menos formal, para evitar los abusos a este nivel.29
Como respuesta parcial a lo anterior, sólo en los últimos dos años se ha introducido un concurso
de méritos, el cual hasta ahora ha obtenido
los primeros registros de elegibles y, como se verá más adelante, está limitado en su alcance por las decisiones de la Corte Constitucional sobre
los fundamentos legales de dicho concurso.
La reciente introducción del sistema de carrera en la Fiscalía ha sido, en buena parte, el producto de decisiones judiciales tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional
que, por medio de distintas sentencias en respuesta a solicitudes ciudadanas, han ordenado
la introducción de un verdadero sistema
de mérito como lo mandan la Constitución y la Ley. La más reciente de ellas, la C 279 de 2007, estableció que el sistema de carrera debió
estar debidamente funcionando a diciembre
de 2008.30
Un segundo factor, que ha posibilitado lo anterior, ha sido el apoyo de la cooperación europea. En efecto, la Unión Europea suscribió un convenio con la Fiscalía por cerca de cinco millones de euros, a fin de apoyar la introducción
de todo el sistema de carrera a lo largo de cinco años.
La Fiscalía General de la Nación tiene un régimen
de carrera autónomo y especial sujeto a los principios del concurso de méritos y calificación
del desempeño. La autonomía se manifiesta
en la facultad de administrar su propio régimen, mediante sus propios órganos, tales como la Comisión Nacional de Administración de Carrera de la Fiscalía, conforme a lo establecido
en la Ley.
29 Ver sentencia C-279 de 2007.
30 Las sentencias que incluyen mandatos en el anterior sentido, son, entre otras, la T 131 de 2005 y la C 279 de 2007.
La administración, la reglamentación y el seguimiento del sistema de carrera en la Fiscalía
está a cargo de la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General,
la cual inició formalmente su trabajo en 1997. La misma está integrada por el Fiscal o el Vicefiscal General, el Secretario General, el director administrativo y financiero y dos representantes
de los trabajadores, elegidos popularmente,
según procedimiento establecido por el Fiscal General.
Los fundamentos para el accionar de esta comisión están recogidos en la Constitución Política, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Ley 938, del 30 de noviembre de 2004 –Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación–, la reglamentación que expida la mencionada Comisión y de manera residual la Ley 909 de 2004 para los aspectos no previstos.
A este respecto, debe tenerse en cuenta
que, mediante sentencia C 878 de 2008, la Corte Constitucional dio claridad final sobre el marco que debe regir en la práctica la carrera en la Fiscalía. En tal sentido, en respuesta a una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el estatuto orgánico de la institución se estableció que la Comisión prevista para reglamentar
la carrera tenía limitaciones en algunos temas que solamente podían ser de competencia
legal. En particular, la Corte decidió que la mencionada comisión no podía:
Establecer los casos en que haya lugar a ho•
mologación o equivalencias.
Reglamentar la actualización del registro.•
Utilizar el registro para proveer cargos equi•
valentes o de inferior grado.
A partir de estos y otros razonamientos, la Corte concluyó que “Los concursos convocados en cumplimiento de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional deben culminar en el plazo señalado de conformidad con las reglas
establecidas por la convocatoria correspondiente.
Los nuevos concursos se sujetarán
39
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
a la ley que debe expedir el Congreso de la República
y, entre tanto, a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y a la Ley 909 de 2004.”
Sin embargo, teniendo en cuenta el marco aún vigente, el sistema de carrera desarrollado en la Fiscalía General está guiado por tres objetivos
básicos: promover un marco de igualdad de oportunidades en el acceso, una alta productividad
en el trabajo y construir un sistema técnico de administración de personal.
El desarrollo del mismo está previsto en cuatro fases, a saber:
1. Convocatoria pública, inscripción, revisión de requisitos y admisión o inadmisión a la segunda fase.
2. Concurso de méritos. Realización de dos pruebas, las cuales varían, según se trate de los cargos de fiscal o empleado. De las pruebas anteriores al menos una es eliminatoria.
3. Establecimiento del Registro de elegibles, a partir del cual se seleccionará en estricto orden de mérito.
4. Desarrollo de un período de prueba de un año que finalmente permitirá contar con la estabilidad correspondiente.
Con base en el esquema anterior, se han iniciado
y terminado algunos de los concursos según
los cargos a proveer. En concreto, en el año 2008, se cumplió todo el ciclo correspondiente a los fiscales de diversa jerarquía existentes en la institución. Algunos datos básicos sobre el mismo son los siguientes:
Número de inscritos: 51.095
Número de admitidos: 39.742
Asistentes a prueba escrita: 29.300.31
Como consecuencia de lo anterior, la Fiscalía
publicó un registro de elegibles, el cual ha
31 Ver Fiscalía General (2007-2008: 139).estado sujeto a varios recursos judiciales por parte de los aspirantes y que, a partir de su consolidación, debe ser la base para seleccionar
por mérito a los fiscales del país.
Por su parte, se ha iniciado igualmente el concurso para los cargos administrativos de la Fiscalía, el cual, para finales de 2008, se encontraba
en la fase previa a la realización de los exámenes escritos. Finalmente, está pendiente la iniciación del concurso para proveer cargos en el Cuerpo Técnico de Investigaciones Judiciales.
El anterior esfuerzo presupuestal e institucional
de introducción de la carrera, en la Fiscalía
General, está fuertemente afectado por dos factores que hasta cierto punto lo desnaturalizan
de manera profunda. En primer lugar está la reforma constitucional del artículo 125, mediante
el Acto Legislativo 259 de 2008, el cual establece que, por un período de tres años y de manera extraordinaria, se podrán inscribir en carrera, sin necesidad de concurso público, todos los funcionarios que vienen desempeñando
cargos públicos como provisionales o encargados. Esta norma se aplicará a los regímenes
especiales de carrera, como el previsto para la Fiscalía. Como colofón, el nuevo texto constitucional establece: “Mientras se cumple este procedimiento, se suspenden todos los trámites relacionados con los concursos públicos
que actualmente se están adelantando”.
Dicho en otros términos y para el caso de la Fiscalía, con esta norma todos los funcionarios de la Fiscalía, que llegaron por razones clientelares
de diverso tipo, van a adquirir derechos de carrera sin necesidad de concurso alguno. Obviamente, también lo harán aquellas personas
que se han labrado una trayectoria idónea y profesional dentro de la institución. Con esta norma, el concurso ya realizado a nivel de los Fiscales no tendrá ninguna eficacia, pues aquellos
funcionarios que no pasaron las pruebas correspondientes pueden quedarse finalmente
40
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
con sus cargos, en razón del mecanismo de inscripción
extraordinaria en carrera. De hecho, es muy posible que las personas que no pasaron
las pruebas del primer concurso, las cuales fueron más de la mitad de la planta de la Fiscalía,
terminen entrado en la carrera, mientras aquellos que sí pasaron el concurso no puedan acceder a ningún cargo, sea porque no tienen la antigüedad exigida, o porque no hay vacantes.
Por ahora, la dirección de la Fiscalía ya ha iniciado el proceso de identificar y convocar a aquellas personas que tienen el derecho a acceder
a la carrera sin necesidad de concurso.32 En tal sentido, no se ha usado la lista de elegibles
que arrojó el concurso realizado por la Universidad Nacional de Colombia.
La situación descrita antes se ha hecho de alguna manera más compleja, a propósito del fallo de tutela proferido por la Corte Suprema de Justicia. En concreto, uno de los concursantes
del proceso de selección meritocrática, realizado
en 2008, ejerció acción de tutela contra la Fiscalía General por no haber realizado los debidos nombramientos, a partir de la lista de elegibles surgida en noviembre de este año. La actitud de la Fiscalía estaba contradiciendo, entre
otros, fallos de la Corte Constitucional que ordenaban la introducción efectiva del sistema de carrera para el 31 de diciembre de 2008.
La Corte Suprema tuteló en segunda instancia
los derechos del aspirante a fiscal de circuito,
y estableció:
Estas razones llevan a la Sala –como ya se había anunciado– a amparar los derechos fundamentales
a un debido proceso, igualdad y acceso a cargos y función pública invocados por el accionante...
debiendo para ello ordenar al señor Fiscal
General de la Nación culminar la aplicación del sistema de carrera en la entidad proveyendo los cargos a que se refieren las distintas convocato32
Según el acuerdo 001 de 2009 producido por la Comisión
de Carrera de la Fiscalía, sólo aquellos cargos que estén ocupados por personas que no tienen derecho a inscribirse extraordinariamente en la carrera podrán ser objeto de concurso de méritos. rias publicadas el 9 de septiembre de 2007, con el registro de elegibles de que trata el Acuerdo 007 del 24 de noviembre de 2008, donde figura el accionante,
decisión que se torna obligada por tratarse
de aspectos inescindibles y para preservar el derecho constitucional a la igualdad de los demás participantes en dicho concurso.
Ordenar al señor Fiscal General de la Nación que en el término de los quince (15) días hábiles siguientes
a la notificación de esta providencia, proceda a culminar la aplicación del sistema de carrera en la Fiscalía General de la Nación proveyendo
los cargos a que se refieren las convocatorias
001-2007, 002-2007, 003-2007, 004-2007, 005-2007 y 006-2007 con el registro de elegibles publicado mediante Acuerdo 007 del 24 de noviembre
de 2008.
Con este pronunciamiento judicial, sin embargo,
no se resuelve el tema de la reforma constitucional que ordena inscribir de carrera a los actuales provisionales. La razón fundamental
es que en la sentencia de tutela no se toca de manera directa el tema. Si bien se ordena culminar el proceso de carrera en la Fiscalía para algunos de los concursos, no deja claro cuál es el impacto de la reforma constitucional sobre dichos concursos. Téngase en cuenta que esta misma norma ordena suspender todos los concursos en proceso. Por tanto, si bien por derecho a la igualdad el fallo de tutela es útil para otras personas en situación de no nombramiento
como el actuante, su impacto real aún está por definirse.
De otra parte, al margen de la carrera, la independencia de los fiscales y de la Fiscalía, como institución, está seriamente afectada por la forma de elección y el papel interno que la Ley y la Constitución le asignan al Fiscal General.
En cuanto al primer aspecto, la Constitución establece que el Fiscal General será elegido por la Corte Suprema de Justicia de terna enviada por el Presidente de la República. Simultáneamente,
la misma norma de normas incluye a la Fiscalía dentro de la rama judicial y, por tanto, debe estar regida por el principio de independencia,
entre otros.
41
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
La configuración anterior y la manera como funciona afectan seriamente la independencia judicial de la institución. En concreto, el ejercicio
de ternar por los presidentes se ha ejercido en los últimos tiempos de manera espuria. En tal sentido, se han conformado lo que se denominan
coloquialmente “ternas de uno”, es decir, grupos de aspirantes donde uno solo tiene las calidades y el apoyo verdadero del presidente para ser escogido. Generalmente la persona en cuestión ha trabajado para el gobierno, o es muy cercana al mismo. En este contexto, la posibilidad de elección de la Corte
es muy restringida por ternas que tienen un candidato fuerte y dos muy débiles. El resultado
de este entramado es un Fiscal General que formando parte del poder judicial, proviene de las entrañas del gobierno y es muy cercano a sus políticas. En tal sentido, al margen del temple
personal del Fiscal escogido, es muy difícil pensar en un fiscal verdaderamente independiente
que en la práctica es impuesto en buena parte por el Presidente.
Por otra parte, este Fiscal fuertemente vinculado
al ejecutivo tiene unos poderes, a nivel interno de la institución, que pueden terminar afectando la independencia de los fiscales. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Fiscalía fue concebida como una organización jerárquica cuya cúspide está en cabeza del Fiscal General de la Nación, quien goza de amplios poderes. El argumento principal para tal arreglo institucional
era el mismo objetivo del ente. En otros términos,
si se quiere investigar adecuadamente, se precisa una dirección centralizada.
De otra parte, la “dirección jerarquizada” está enlazada con el principio de unidad de la institución. Para desarrollar tal principio existe
la diferenciación entre “unidad jerárquica” y “dependencia jerárquica”. La primera tiene que ver con lo netamente administrativo, y entre
sus funciones está la de dirimir los posibles conflictos de competencias. La segunda hace referencia al grado de autonomía del fiscal delegado
respecto de la facultad de su superior jerárquico de impartir directrices concretas en una investigación.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 251 de la Constitución introdujo como funciones especiales
del Fiscal General de la Nación las de:
...asumir directamente las investigaciones y procesos,
cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente
a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir,
sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la Ley.
El desarrollo de este marco constitucional se dio a través de la Ley 938 de 2004, la cual establece el nuevo Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Como una de las funciones generales del Fiscal General se plantea que debe asumir las investigaciones y acusaciones que ordena la Constitución y aquellas que, en razón de su naturaleza, importancia o gravedad, ameriten su atención personal. También, la de dirigir, coordinar
y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria contra los presuntos infractores de la ley penal, directamente o a través de sus delegados. De la misma manera, la potestad de dirigir y coordinar las investigaciones
adelantadas por la Fiscalía General de la Nación y por otros cuerpos de Policía Judicial, junto con los directores de fiscalías, los fiscales a quienes se les asigne la función de jefes de unidad y demás fiscales delegados.
Por su parte, el actual Código de Procedimiento
Penal eliminó la ambigüedad que permitía
la designación de fiscales especiales para casos
concretos por parte del Vicefiscal, mientras el 116, al formular las atribuciones especiales del Fiscal General de la Nación, le da la facultad de asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera sea el estado en que se encuentren,
lo mismo que de asignar y desplazar
42
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
libremente a sus servidores en las investigaciones
y procesos, mediante orden motivada.
Los poderes otorgados al Fiscal violentan la independencia judicial interna, en cuanto el criterio
de un Fiscal puede ser variado por su superior,
una investigación realizada por un determinado
funcionario, si no es de la anuencia del Fiscal General, puede ser trasladada a otro Fiscal que ya enfrenta el precedente del desacuerdo del superior jerárquico máximo y, por ello, ya parte con una independencia coartada.
Lo anterior es más problemático si tenemos en cuenta que los poderes del Fiscal son ahora una norma constitucional y no legal como en el pasado y, por tanto, están más blindados frente a potenciales demandas que pretendan valorar su correspondencia con el principio de independencia.
Por consiguiente, los poderes del Fiscal están menos sujetos a decisiones judiciales
que maticen su alcance. Esto es además más crítico, si se tiene en cuenta que el Fiscal General ha adquirido una nueva competencia, a saber: determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía
de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la Ley.
Este último aspecto fue el argumento esgrimido
por la Corte Constitucional para considerar
ajustado a la Carta Política el Acto Legislativo 03 de 2004. En particular, la Corte
consideró que los poderes del Fiscal eran constitucionales porque debían ser ejercidos sin perjuicio de la autonomía de los Fiscales. Con esta tesis, el problema es que no existen garantías para que estos últimos puedan ejercer
su autonomía. Así, no hay recursos claros para denunciar al Fiscal por retomar una investigación
o cambiar al investigador. En realidad, lo que parece quedar claro es que el principio de jerarquía prima sobre el de independencia interna, y que la pertenencia de la Fiscalía al poder judicial parece tener solamente sentido a nivel presupuestal.
Finalmente, algunos aspectos de la regulación
legal de la carrera mediante, el estatuto orgánico, ofrecen pocas garantías para una mayor
independencia. Así, el artículo 70, cuando menciona los nombramientos, señala que la provisión de un cargo de carrera se efectuará mediante nombramiento en propiedad, una vez superado el período de prueba. Cuando ello no fuere posible, se procederá al nombramiento
mediante la figura de encargo, atendiendo al lleno de los requisitos y al perfil del cargo respectivo.
A renglón seguido, se dice que excepcionalmente,
cuando no fuere posible proveer dicho cargo en la forma anteriormente descrita, se procederá al nombramiento en provisionalidad,
el cual en ningún caso generará derechos de carrera. Como se puede observar, no se señala
un plazo perentorio para la terminación de la situación de provisionalidad.
En el tema de las causales del retiro de la carrera, el nuevo estatuto trae una extensa lista
de razones en el artículo 77. Así, junto con la declaratoria de insubsistencia del nombramiento
cuando la calificación del desempeño no sea satisfactoria, se encuentran la negativa del servidor a cumplir traslado ordenado por necesidades del servicio o por motivos de seguridad,
la existencia de estudio de seguridad que permita establecer razonablemente la inconveniencia
de la permanencia del servidor en la carrera, y en el servicio por razones de seguridad, institucionalidad o reserva de las investigaciones, etc. Esto quiere decir que se amplió el margen para que un empleado sea declarado insubsistente, otorgando así un gran poder al Fiscal General en su condición de nominador.
Como puede colegirse de estas dos normas, el marco legal posibilitador de la carrera judicial
ha sufrido dos retrocesos. De un lado, no existen los límites temporales para efectos de la provisionalidad del cargo, lo cual abre la posibilidad
de que se amplíe el número de provisionales
en la planta. Si con las anteriores limita43
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
ciones esto era normal, con el actual marco las posibilidades aumentan. De otro lado, la norma que permite la declaratoria de insubsistencia, cuando el servidor se niegue a cumplir traslado,
dificulta profundamente la independencia, pues puede hacer del traslado una forma de retaliación
justificable por razones del servicio, lo que evidentemente morigera el alcance mismo de la carrera judicial. Otro tanto ocurre con la norma que permite la declaratoria de insubsistencia,
cuando un estudio de seguridad establezca
razonablemente la inconveniencia de la permanencia del servidor en la carrera y en el servicio, por razones de seguridad, institucionalidad
o reserva de las investigaciones. Dicha norma, antes que promover la protección de aquellos fiscales en condiciones de vulnerabilidad
y, por ende, de limitación de su independencia,
termina por colocarlos en un alto nivel de inestabilidad laboral. Por otra parte, la referencia a las razones de seguridad o institucionalidad,
por las que se puede desvincular a un funcionario, permite interpretaciones muy amplias sobre el contenido de ambos conceptos,
lo cual significa mayor poder para el Fiscal General como cabeza última de la institución.
En otro sentido, respecto al actual estatuto como al anterior, se han planteado diversas críticas
sobre el alto poder que mantiene el Fiscal General, en cuanto a la estructuración y el desarrollo
de la carrera. Como ya había anotado el magistrado Jaime Araújo:
Si se observa el inciso segundo del artículo 107 del Decreto Ley 261 de 2000 se verá que la carrera
está en manos del fiscal ya que él hace parte de la comisión, al vicefiscal lo designa el fiscal, el secretario general y el director nacional administrativo
y financiero son también funcionarios de libre nombramiento del Fiscal General. El reglamento
de los concursos los fija también esta comisión. En síntesis, la carrera de la Fiscalía General
de la Nación queda en manos de la voluntad de una sola persona, lo que no sucedería si fuese un órgano colegiado como es el Consejo Superior de la Judicatura y esto es más grave si se miran las estadísticas y se ve que la Fiscalía constituye la mitad de la Rama Judicial. De manera tal, que la mitad de la Rama Judicial está supeditada a la voluntad de una sola persona, el Fiscal General de la Nación, y esto es grave para la independencia de los fiscales en el interior de la Fiscalía y para la Rama Judicial como totalidad. Mucho más si se constata el hecho de que hasta hoy no ha existido carrera en la Fiscalía General de la Nación y esta falta de carrera atenta de manera grave contra la independencia de los fiscales, lo que a su vez puede
ser fuente de impunidad. (Salvamento parcial de voto a la sentencia de la Corte Constitucional C 507 de 2002).
2.2.4 Régimen disciplinario y de evaluación de jueces y fiscales
La independencia judicial no es ajena a la existencia de mecanismos de evaluación del desempeño y de control disciplinario. Como se ha indicado con anterioridad, dado que con la independencia se buscan fines superiores como el imperio de la Constitución, la ley y los derechos,
aquélla no puede convertirse en un mecanismo
para el abuso judicial. Con todo, para que exista un equilibrio entre la independencia
y la responsabilidad judicial, los mecanismos
de control existentes deben reunir ciertas condiciones. Así, deben estar previstos a nivel legal, antes que meramente reglamentario; su desarrollo debe estar a cargo de órganos especializados
y su funcionamiento debe seguir el debido proceso y ser transparente.
Las funciones de evaluación sobre el desempeño
de los jueces se desarrollan en dos planos, el cualitativo y el cuantitativo. El primero
de ellos está a cargo, por lo general, de los superiores funcionales. Así, por ejemplo, los magistrados de tribunal son evaluados por la Corte Suprema, aquéllos evalúan cualitativamente
a los jueces de circuito y éstos a su vez a los jueces municipales, y cada funcionario judicial
a los empleados de su despacho. En el caso de los funcionarios judiciales, la valoración cualitativa
“deberá comprender un mínimo de diez (10) procesos y cuando menos seis (6) de éstos deberán corresponder a procesos con sentencia
o decisión que resuelva de fondo el asunto
44
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
en la respectiva instancia.”33 Por lo general, la valoración cualitativa del superior se hace sobre
el total de decisiones que conoce mediante el recurso de apelación.
La evaluación antes indicada, tiene un valor de 40 puntos sobre el total de 100, e incluye dos aspectos nucleares: 1. Dirección del proceso
(manejo de términos, conducción del debate probatorio, manejo de audiencias y diligencias), y 2. Estructura y contenido de las providencias (comprensión fáctica, juicio jurídico,
aspecto formal), los cuales valen máximo 24 y 16 puntos, respectivamente.
La evaluación cuantitativa está a cargo de los Consejos Superior y seccional de la Judicatura. El primero de ellos tiene a cargo: a. Realizar la calificación integral de servicios de los Magistrados
de Tribunal, y b. Establecer indicadores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, lo mismo que indicadores de desempeño para los funcionarios y empleados judiciales, con fundamento en los cuales se realice su control y evaluación correspondientes.
Por su parte los consejos seccionales de la Judicatura tienen por función: a. Llevar el control
del rendimiento y gestión de los despachos judiciales mediante los mecanismos e índices correspondientes, y b. Practicar visita general a todos los juzgados de su territorio por lo menos
una vez al año, con el fin de establecer el estado en que se encuentra el despacho de los asuntos a su cargo, y procurar las soluciones a los casos de congestión que se presenten.
Esta evaluación realizada por los consejos se desglosa a su vez en dos partes, una la relacionada
con la eficiencia y el rendimiento esperado,
y la segunda relativa a la organización del trabajo en el despacho. La productividad de las unidades judiciales se mide fundamentalmente por medio del establecimiento de una grada33
Ver Consejo Superior de la Judicatura. Acuerdo 1392 de 2002. ción diversa de cargas procesales y la proyección
de metas de rendimiento esperado. Igualmente,
se tienen en cuenta otros indicadores. En general, en el Acuerdo 1392 de 2002 y las normas que lo reforman, existe una descripción básica de referente, a partir de la cual se evalúa. La calificación de la eficiencia y la organización del trabajo se hacen sobre un total de 58 puntos.
Dos corresponden a publicaciones.
La calificación integral de servicios es, por tanto, la suma de los aspectos cuantitativos y cualitativos, la cual tiene como valoración máxima 100. El acuerdo indicado antes establece
igualmente los baremos desde los cuales una evaluación es considerada satisfactoria (de 85 hasta 100), o insatisfactoria (de 0 hasta 59). Debe anotarse que, de acuerdo con el artículo
3 del Acuerdo 1392, una evaluación integral negativa puede conllevar el retiro por insubsistencia
del funcionario en cuestión.
En suma, la evaluación de los jueces y magistrados
se estructura en términos cuantitativos
y cualitativos, es desarrollada por órganos diferentes, y un resultado insatisfactorio puede conllevar la salida de la rama judicial. Los fundamentos
de lo anterior son la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y los diversos acuerdos proferidos por la sala administrativo del Consejo Superior de la Judicatura. La consecuencia
jurídica de una evaluación insatisfactoria
es la declaración de insubsistencia.
Frente a las decisiones anteriores y en el caso únicamente de evaluación negativa, se pueden ejercer los recursos de reposición y apelación. En la práctica, mediante derechos de petición, los consejos seccionales de la Judicatura están dando trámite a recursos en aquellos casos donde la evaluación ha sido positiva, pero no es del todo compartida por el evaluado.
Acorde con los informes de gestión del Consejo
de la Judicatura, entre 1996 y 2004, se llevaron a cabo 5 calificaciones de servicios a magistrados, las cuales han mostrado un as45
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
censo permanente en los resultados de evaluación
integral, evidenciados en un máximo de 85,8 puntos para el período 2003-2004. Por su parte, como puede registrarse en el gráfico 2.1, la calificación de los jueces entre 2000 y 2005 se ha realizado en 6 ocasiones, registrado igualmente un promedio ascendente (gráfico 2.1) que fue de 75,09 en promedio a 80,47 en 2005.34
Los datos más recientes, para 2007, muestran
que sobre un total de 2.647 Jueces vinculados
por el régimen de carrera judicial, el 40,46% estuvo en la escala de excelencia; el 59,43% se ubicó en el rango de bueno y un 0,11% fue evaluado
en el nivel de insatisfactorio. En suma, los procesos de evaluación tienden a mostrar que el nivel de calidad y desempeño cuantitativo
de jueces y magistrados se ubica en el nivel superior alto de los baremos establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura.
Sin embargo, mediante las entrevistas realizadas
para este informe, se pudo identificar algunos aspectos críticos del mecanismo. En concreto, se escucharon varias quejas en distintas
regiones del país donde los jueces inferiores
denunciaban que cuando su superior, en
34 Datos retomados de los informes de gestión del Consejo
de la Judicatura, 2005 y 2006.desarrollo del recurso de apelación, no estaba de acuerdo con la orientación de una sentencia,
o ésta no respetaba los precedentes del superior, se tendía a emitir una evaluación cualitativa
más baja que lo normal. En el contexto colombiano, el precedente de la jurisdicción ordinaria y contencioso-administrativa en sus distintos niveles no es obligatorio. Apartarse del mismo es, por tanto, viable y se hace en ejercicio de la independencia del operador judicial.
Sin embargo, la práctica de la evaluación cualitativa parece desdecir lo anterior y, por consiguiente, es una forma de obstaculizar una mayor independencia de los jueces. Según algunos
entrevistados, la variación en la calificación
por diferencias de criterio tiende a darse ante todo de la Corte respecto de los tribunales
y de estos últimos respecto de los jueces del circuito. La variación es casi de 10 puntos sobre el máximo previsto para esta variable.35
Finalmente, no puede dejar de mencionarse
que el control cualitativo y de desempeño es desigual respecto de los magistrados de las
35 Un testimonio de un juez al respecto anotaba: “Con la introducción de la carrera judicial logramos un poco de independencia, pero no la suficiente; por que si a uno los superiores le revocaban mucho de lo que decidía, lo calificaban mal y lo sacaban. Mejor dicho, o se somete
o se somete”. Citado en Rodríguez Garavito, et al. (2006: 103).
Gráfico 2.1. Promedios de Calificación Integral-Jueces (1996-2006)
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Informe 2006-2007.
46
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Altas Cortes. En efecto, éstos no están sujetos a ningún tipo de control cualitativo, salvo, claro está, el que puede ocurrir mediante las tutelas por vías de hecho, el cual por lo demás ha sido resistido por sectores de la jurisdicción ordinaria
y contencioso-administrativa. En términos cuantitativos, tampoco existen indicadores que deban ser cumplidos en materia de carga o de rendimiento esperado. Las Altas Cortes realizan
y emiten sus propios informes en materia de gestión, dado que no están sujetas a ningún nivel de control por parte del Consejo Superior de la Judicatura.
En lo que tiene que ver con la Fiscalía, la entidad
encargada a este respecto es la Oficina de personal de la entidad. En el estatuto orgánico
de la institución, se enuncia cuáles son los objetos y objetivos de la calificación. En cuanto al primer aspecto, se tienen en cuenta la celeridad,
la eficiencia, la calidad, la oportunidad, imparcialidad y el rendimiento. La calificación insatisfactoria impedirá desempeñar cargos en la entidad por un término de cinco (5) años, contados a partir de la misma y obviamente puede
implicar la declaratoria de insubsistencia.
De acuerdo con información obtenida mediante
entrevistas, en el año 2007, como parte del acompañamiento del Alto Comisionado de Naciones Unidas al fortalecimiento institucional
de la Fiscalía, se estructuró un régimen de evaluación de desempeño, el cual se aplicó mediante
una prueba piloto a aquellos funcionarios
de carrera, que son la minoría dentro de la Fiscalía. Hasta antes de este marco, los funcionarios
provisionales no estaban sujetos a control
alguno de desempeño, aunque sí debían entregar estadísticas de productividad como insumos para un control numérico. En la actualidad
esta dinámica se mantiene y la misma en parte se explica por la no introducción de un verdadero sistema de carrera en la entidad. Con todo, los pocos fiscales que están en carrera
sí cuentan con un mecanismo de evaluación de desempeño.
En lo que tiene que ver con el régimen disciplinario,
el mismo está a cargo de las salas disciplinarias
tanto del Consejo Superior como de los seccionales de la Judicatura. En el caso del primero, tiene por funciones: 1. Conocer, en única instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de los Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura,
el Vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales, y 2. Conocer de los recursos de apelación y de hecho,
así como de la consulta, en los procesos disciplinarios de que conocen en primera instancia
las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.36 Por su parte, los consejos seccionales, conocen en primera instancia de los procesos disciplinarios
contra los jueces y los abogados por faltas cometidas en el territorio de su jurisdicción.
El funcionamiento de las Salas Disciplinarias está regido por la Constitución (1991), la Ley Estatutaria de la Justicia (1996), el Código Disciplinario
Único (2002), la Ley 497 de 1999 reglamentaria
de la Justicia de Paz. Igualmente son aplicables algunos Acuerdos de la Sala Administrativa,
que también deben ser observados por la justicia disciplinaria, en cuanto reglamenten la actividad judicial y su incumplimiento también
constituye falta disciplinaria.
De otro lado, el control disciplinario sobre
los magistrados de las Altas Cortes, del Consejo de la Judicatura y del Fiscal General está a cargo del Congreso de la República. Finalmente,
este control respecto de los empleados
judiciales se hace por parte de sus correspondientes superiores jerárquicos. Con todo, la Procuraduria podrá ejercer control prevalente sobre los del superior jerárquico.
Algunos datos sobre el funcionamiento de lo anterior muestran que, entre 2005 y 2006, hubo un aumento de los casos conocidos por asuntos disciplinarios de funcionarios judicia36
Ver Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
47
Capítulo 2
El marco institucional para la independencia judicial
en Colombia
les, el cual pasó de 1.138 a 1.256. La mayor parte
de las denuncias que son objeto de disciplinarios
son relacionadas con la mora judicial, y provienen, en primer lugar, de los particulares, seguidos por miembros de la misma Judicatura,
que legalmente están obligados a compulsar
copias.
Por su parte, como se puede verificar en el cuadro 2.3, las sanciones más utilizadas, respecto
de los casos investigados, son la multa, la amonestación, la suspensión y, en un último y lejano lugar, la destitución.
El control disciplinario a nivel de la Fiscalía se divide en dos. De un lado, los fiscales tienen control disciplinario por las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la Judicatura. Los empleados, por el contrario, están sujetos a una veeduría interna.
El marco de faltas disciplinarias para los anteriores casos está establecido en el Código Disciplinario Único, aplicable a todos los funcionarios
del Estado. En el mismo sentido, se encuentra el régimen de sanciones.
En relación con este último aspecto, de acuerdo con los informes institucionales producidos
por la Fiscalía, entre 2005 y 2006, se conocieron 3.078 denuncias de distintos casos disciplinarios, las cuales determinaron tan sólo 96 fallos sancionatorios, dentro de los cuales a su vez, en 24 casos, significaron la destitución. Para el período siguiente la situación es casi calcada: se conocieron 2.032 procesos disciplinarios,
pero los fallos sancionatorios fueron 91, habiéndose archivado 1.322 denuncias (Fiscalía
General de la Nación, s.f.).
En suma, de acuerdo con la información recabada para este informe, el marco de control
disciplinario y de desempeño no presenta mayores problemas de diseño, y su funcionamiento
no se ha constituido en una forma de represalia y control sobre la independencia de los operadores judiciales. Sin embargo, debe anotarse que existe la percepción por algunos
FUNCIONARIOS
Años
Absueltos
Sancionados
Multados
Suspendidos
Amonestados
Destituidos
Total
1992
-
4
-
-
-
4
1993
6
34
20
-
8
62
1994
132
31
8
1
6
46
1995
234
82
2
1
8
93
1996
119
95
2
-
12
109
1997
57
19
10
24
5
58
1998
42
43
10
36
-
89
1999
256
33
9
28
1
71
2000
72
42
3
25
2
72
2001
56
38
5
26
6
75
2002
33
56
10
16
5
87
2003
63
68
11
12
1
92
2004
38
46
16
7
3
72
2005
67
73
32
8
4
117
2006
79
63
46
10
4
123
2007
102
40
57
26
5
128
Totales
1.356
767
241
220
70
1.298
Cuadro 2.3. Decisiones contra funcionarios.
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Informe 2007-2008.
48
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
de estos últimos sobre el abuso en el uso de las denuncias disciplinarias, como un recurso de los abogados y las partes para tomar represalias
contra los operadores judiciales y, en la práctica, ser una forma de presión hacia el futuro.
En otros términos, dado el abuso en las acusaciones en materia disciplinaria, los jueces se pueden sentir presionados en determinados casos o respecto de determinados abogados, y, de alguna manera, ello puede influir en su accionar.
49
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
3.1 Presiones sobre la administración
de justicia
Como se indicó en el capítulo 1 de este informe, la independencia judicial no sólo depende de un marco adecuado de variables
institucionales que la reconozcan y garanticen.
En la práctica, su realización depende en gran parte del respeto que los actores de poder públicos y privados tengan sobre las funciones y el accionar de la administración de justicia, como de los operadores judiciales considerados
individualmente. Por más garantías que tengan un juez o fiscal, pueden ser víctimas de presiones que van desde la corrupción, hasta la amenaza directa o la interferencia pública de los gobiernos. Las vías de intromisión son sin duda variadas, y han tratado de ser ejemplificadas
en el anexo 4.1 de este informe.
A continuación, se presentan varios casos en los cuales, en particular los operadores judiciales
y en algunos eventos, la Judicatura, como tal, han sido objeto de presiones particularmente
por parte del gobierno, las Fuerzas Armadas y los actores armados ilegales. Buena
parte de la información aquí extractada es producto de un barrido de prensa realizado para los últimos tres años, a niveles nacional y regional en algunos casos. Igualmente, para algunas situaciones muy específicas, se nutre de la base de datos del Fondo de Protección de Víctimas de la rama judicial (Fassol).
Como se verá, aquí hemos registrado diversos
actos de presión sobre los jueces y fiscales al margen de que la misma haya tenido efectos en sus marcos de decisión. La sola existencia de las mismas es una presión indebida.
3.2 El gobierno frente a la administración de justicia
En los últimos años, el poder ejecutivo colombiano
ha desarrollado diversas prácticas de relacionamiento o de interacción con la administración
de justicia, que constituyen formas de presión indebida sobre ésta. Entre ellas, se encuentran declaraciones públicas ante los medios masivos de comunicación, por cuenta del Presidente de la República y/o de sus ministros
o colaboradores, en donde se descalifica la labor de los jueces y magistrados dentro de sus funciones como miembros de la administración
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia, formas y actores
50
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
de justicia. De igual forma, el gobierno también ha efectuado declaraciones públicas que cuestionan
las decisiones judiciales que son contrarias
a su voluntad política, o que implican en determinado caso cuestionamientos a la labor gubernamental, o afectan a los miembros de los partidos políticos aliados a miembros de su gabinete. En muchas ocasiones, las declaraciones
públicas contra el actuar de miembros de la Judicatura han trascendido a denuncias penales
por prevaricato, injuria o calumnia.
En otro plano de análisis, el Gobierno Nacional
ha pretendido menguar la independencia judicial, a partir de la formulación de proyectos de ley y de proyectos de acto legislativo, que tienen por objeto una reforma a la administración
de justicia, como respuesta a coyunturas políticas que le son desfavorables, y que ponen en tela de juicio su legitimidad. En términos generales, los intentos recientes de reforma a la justicia tuvieron como objetivo primordial, modificar el procedimiento de investigación y juzgamiento de los congresistas vinculados a la parapolítica.
Finalmente, algunas decisiones del ejecutivo
en materia de extradición pueden considerarse
como una intromisión indebida en los ámbitos judiciales. En concreto, como se verá, la extradición de los principales jefes paramilitares
ha dificultado sobremanera cumplir con las exigencias de verdad, justicia y reparación establecida por la Ley de Justicia y Paz.
Algunos de estos aspectos han sido objeto de estudios como los efectuados por Human Right Watch, que en el informe del pasado mes de octubre de 2008, sobre los obstáculos a la administración de justicia Colombiana, para lograr
el desmonte del paramilitarismo y esclarecer
la verdad de lo acontecido con las víctimas, identificó las actuaciones más relevantes del gobierno Uribe que han frenado los avances logrados por la Fiscalía y la Corte Suprema de Justicia.
En dicho informe, se califican como “provisorios
y frágiles (Human Right Watch, octubre de 2008)” los avances obtenidos por las instituciones
judiciales, avances que se han logrado, según se manifiesta allí, gracias a una combinación
de factores tales como la independencia de algunos jueces, la presión de la comunidad internacional, de las organizaciones de la sociedad
civil y de algunos trabajos periodísticos (Human Right Watch, octubre de 2008).
Pero así como estos factores explican los avances, existen otros que explican los obstáculos
y retrocesos; estos últimos son atribuibles
de forma significativa a las actuaciones del Gobierno Nacional frente al poder judicial, y se manifiestan en los siguientes hechos: La extradición
de los jefes paramilitares cuando estaban
confesando sus crímenes en el proceso de la Ley de Justicia y Paz, la campaña de deslegitimación
contra la Corte Suprema de Justicia por sus investigaciones contra la parapolítica, la iniciativa
de quitarles el apoyo político a las propuestas
de reforma al sistema político que han buscado erradicar la influencia paramilitar en el Congreso y, finalmente, impulsar propuestas de reforma a la justicia con el fin de contrarrestar
los avances de la Corte Suprema en las investigaciones contra la parapolítica (Human Right Watch, octubre de 2008).
Pasemos entonces a una exposición más completa
de cada uno de estos comportamientos.
3.2.1 Declaraciones públicas contra integrantes de la Corte Suprema de Justicia
Como lo anota Human Right Watch (Human Right Watch, octubre de 2008), las investigaciones
contra congresistas, iniciadas por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, comenzaron
en el año 2005, gracias a las denuncias ciudadanas que surgieron a raíz de la declaración
del jefe paramilitar Carlos Castaño, en donde manifestó que esta organización había infiltrado aproximadamente el 30% del Congre51
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
so de la República. A partir de allí, los magistrados
de esa corporación han realizado enormes esfuerzos para asumir las investigaciones de forma conjunta e independiente.
En el marco de este proceso, 63 congresistas han sido investigados por la Corte, incluido Mario
Uribe, primo hermano del presidente Uribe, y uno de sus grandes colaboradores políticos; de este total de congresistas, 30 se encuentran detenidos. Las investigaciones además han vinculado
a cientos de políticos y alcaldes locales en todo el país (Human Right Watch, octubre de 2008).
La Fiscalía General de la Nación también ha adelantado investigaciones valiosas para erradicar
la “parapolítica”, a pesar de que existen algunos interrogantes frente al tratamiento puntual de algunos casos, en donde sus actuaciones
se muestran a veces lentas.
Ante este panorama, el Gobierno Nacional ha manifestado que siempre ha estado dispuesto
a prestar un apoyo decidido a los órganos de la justicia y, en general, a las instituciones encargadas
de adelantar las investigaciones encaminadas
a desmantelar el paramilitarismo. Sin embargo, ha habido pronunciamientos del ejecutivo y de algunos de sus apoyos políticos en el Congreso que desdicen lo anterior.
El caso más crítico ha sido el del magistrado
auxiliar de la Corte Suprema, Sala Penal, Dr. Iván Velásquez, quien fue acusado por el presidente
Uribe de haber ofrecido beneficios al paramilitar Orlando Moncada alias “Tasmania”, con el fin de que lo involucrara en crímenes cometidos
por el paramilitarismo (Diario El Tiempo,
15 de marzo de 2008). La versión aportada por el gobierno fue la de que Tasmania envió una carta dirigida al presidente Álvaro Uribe, en donde le manifestaba que había sido presionado
por el magistrado Velásquez para involucrarlo
en un asesinato. Sin embargo, esto fue desmentido por el propio “Tasmania”, quien, días después, aseguró que nunca escribió una carta, sino que fue convencido por el abogado Sergio Gonzales, quien le había prometido un dinero y una casa a cambio de que firmara la carta y declarara en contra del magistrado Iván Velásquez. Sergio Gonzales es un personaje muy cercano a Santiago Uribe, hermano del Presidente, e incluso a su primo Mario Uribe, a quien Velásquez abrió investigación preliminar por sus posibles relaciones con paramilitares mientras era congresista.37
Los pronunciamientos contra Velásquez, sin embargo, no pararon allí. El 14 de agosto de 2008, la ex presidenta del Congreso, Nancy Patricia Gutiérrez, a quien se le adelanta actualmente
una investigación penal por “parapolítica”,
reveló unas grabaciones repletas de preguntas tendenciosas (Revista Semana. 16 de agosto de 2008), en donde mantiene una conversación con el agente del CTI Juan Carlos
Díaz Rayo, adscrito a la Fiscalía delegada de la Sala Penal de la Corte. En dicha conversación,
este último sostuvo que el magistrado Velásquez acostumbraba abrir investigaciones a los congresistas a espaldas de éstos y que, por esa razón, había comenzado una investigación
contra Germán Vargas Lleras, a pesar de no tener competencia para ello, a partir de que éste renunció a su curul (Revista Semana. 13 de agosto de 2008). Las grabaciones, que no comprometían
en absoluto al magistrado debido a que no revelaban ninguna anomalía, fueron presentadas por el congresista uribista Germán Andrade y por el mismo gobierno (Revista Semana,
16 de agosto de 2008), como evidencia de supuestas irregularidades en las investigaciones
adelantadas por el magistrado.
Con base en estas supuestas irregularidades,
Uribe realizó un nuevo ataque contra Velásquez y arremetió contra el pleno de la
37 Ver: Revista Semana. 6 de septiembre de 2008. La investigación
preliminar abierta por la Fiscalía por estos hechos fue precluida a mediados de agosto de 2008. En el acto de cierre de la investigación esta entidad calificó
lo sucedido como un “burdo montaje”.
52
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Corporación, manifestando que sus miembros estaban incurriendo en actos de corrupción: “Algún senador me ha expresado que ha sentido
que le han querido pedir plata de sectores de la justicia” (Revista Semana. 16 de agosto de 2008).
En aquella oportunidad también pretendió involucrar a los congresistas de la oposición Gustavo Petro y Piedad Córdoba, a quienes acusó de comprar testigos para desprestigiar su mandato (Revista Semana, 16 de agosto de 2008).
Otro caso de agresiones está relacionado con las agresiones efectuadas por el presidente Álvaro Uribe, quien ha entrado en confrontación
directa con varios magistrados de las Altas
Cortes; entre ellos, con el magistrado Yesid Ramírez, quien fue presidente de la Corte Suprema
de Justicia y quien además ha efectuado contundentes pronunciamientos en contra del primer mandatario por los intentos de reformar la Corte Constitucional con el fin de restringirle
varias facultades y restarle independencia. El presidente Uribe ha manifestado no sólo su inconformidad con la posición de la Corte Suprema
y de la Corte Constitucional respecto de asuntos delicados, como la investigación contra
políticos por sus relaciones con el paramilitarismo,
sino que incluso ha proferido expresiones
de descontento en relación con algunas sentencias judiciales, las que según el primer mandatario no son fruto de la labor jurídica sino de “criterios selectivos”, o de “venganzas” de la Corte contra él. Un ejemplo de esto ocurrió
con el fallo que profirió la Sala Penal de la Corte Suprema, cuando negó a un paramilitar que se acogió al proceso de desmovilización de la Ley de Justicia y Paz el carácter de sedicioso. En efecto, el magistrado ponente de dicha providencia
era el magistrado Yesid Ramírez.
Estos pronunciamientos contra los magistrados
de la Corte Suprema se intensificaron, a partir de que los medios de comunicación revelaran
algunos actos de cercanía de los magistrados
de las Altas Cortes con el narcotraficante
Georgio Sale, mientras era reconocido como un importante empresario y con Ascensio Reyes,
influyente personaje de las altas esferas de la vida pública nacional, a quien además se le cuestionaban sus supuestas relaciones con un narcotraficante.
En efecto, el presidente Álvaro Uribe aprovechó
la oportunidad para cuestionar la legitimidad
de la labor de la Corte, respecto de las actuaciones de investigación y juzgamiento que ha venido efectuando en los procesos de la parapolítica, acusando abiertamente a los magistrados de dicha corporación de tener relaciones con el narcotráfico y, de paso, para empañar el nombre del magistrado Yesid Ramírez,
quien fue amigo de Georgio Sale y de quien recibió agasajos cuando fue nombrado como presidente en la Corte.
A Yesid Ramírez se le cuestionó por haber asistido el 15 de febrero de 2005, mientras era presidente de la Corte Suprema de Justicia, a la “Enoteca”, famoso restaurante, propiedad de Giorgio Sale, ubicado en la ciudad de Barranquilla.
Ramírez aduce en su defensa que al lugar asistieron varios magistrados de la Corte en compañía de sus esposas, así como varios magistrados y fiscales de la ciudad. De igual forma, manifestó que, según consta en el registro
de las visitas que efectuó Sale a miembros de la Corte, nunca aparece su oficina. Así mismo,
mediante una certificación expedida por la Interpol, demostró que Giorgio Sale, para el 2006, no tenía requerimiento judicial alguno. Finalmente, ante la pregunta que le hizo un periodista respecto de si existían casos que involucraran
a Sale o su familia, adelantados por la Corte Suprema de Justicia, Reyes respondió que no, y que las tutelas que habían interpuesto
ante este tribunal le fueron falladas en contra. La misma suerte corrió un recurso de casación interpuesto en contra de una sentencia
que absolvía a unos comerciantes italianos;
53
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
dicho recurso fue inadmitido (El Espectador, 12 de julio de 2008).
La situación de los magistrados de las Altas
Cortes ha alcanzado niveles de gravedad y vulnerabilidad considerables, a raíz de declaraciones
explosivas del presidente Álvaro Uribe Vélez, en donde cuestiona la credibilidad y la imparcialidad de los magistrados de la Sala Penal
de la Corte Suprema, en las investigaciones adelantadas en el caso de la “parapolítica”, que con el transcurrir del tiempo involucra a miembros
del gobierno, o a políticos de la coalición, así como al mismo Presidente. Las acusaciones
públicas del gobierno a los magistrados se constituyen en una amenaza directa contra la integridad de estos funcionarios, teniendo en cuenta que el paramilitarismo respalda abiertamente
la gestión de Uribe.
Considerando esta situación de riesgo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los primeros días de marzo de 2008, solicitó a la Cancillería Colombiana adoptar medidas de protección a favor del magistrado Velásquez.
De igual forma, la CIDH le solicitó a Uribe la rectificación o ratificación de sus afirmaciones
frente a este magistrado.
Ante estos ataques del gobierno y en especial
de la gestión de Iván Velásquez, la Corte
Suprema de Justicia ha manifestado un respaldo total a la labor del magistrado, y ha exhortado a la Procuraduría General de la Nación
a iniciar las investigaciones pertinentes a los congresistas que supuestamente estarían comprando testigos, según las insinuaciones efectuadas por el presidente Uribe. De igual forma, en un comunicado solicitaron a la Procuraduría
investigar a los miembros del gobierno
por las expresiones públicas contra los magistrados de la Corte, conducta que estaría en abierta contradicción con el mandato constitucional
de respaldo y de respeto hacia las decisiones de la administración de justicia. A su vez, el Procurador General de la Nación de ese momento, Edgardo Maya, manifestó que el gobierno no puede lanzar acusaciones en el vacío, sino que éstas deben hacerse señalando
nombres propios, así como aportando los datos necesarios para determinar las circunstancias
de hecho pertinentes para comenzar las averiguaciones ante las autoridades competentes
(Diario El Tiempo, 15 de agosto de 2008).
Ante la gravedad de estos pronunciamientos,
la Corte Suprema de Justicia emitió un comunicado, a comienzos de agosto de 2008, mediante el cual se defendía de fuertes acusaciones
proferidas por el presidente Uribe. En éste, la Corte manifestó que ha sido objeto de múltiples “agresiones” por parte de “altos dignatarios del Estado”, que la Corte y los magistrados
han sido objeto de comentarios malintencionados
que han sido “orquestados” por el gobierno con el fin de restarle legitimidad a su labor de administrar justicia. Así mismo, manifestó que denunciaría ante organismos internacionales “Las interferencias que se vienen
presentando por cuenta de otros poderes del Estado” (Revista Semana. 16 de agosto de 2008).
Precisamente, por estos días, se encontraba en Colombia el relator de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para la independencia judicial, Leandro Despouy, quien en la ciudad de Cartagena dijo que se encontraba “preocupado”
por los pronunciamientos enérgicos del gobierno frente a los magistrados de la Corte Suprema, por lo cual manifestó que se encontraba
trabajando en una etapa preliminar. De manera similar, el Fiscal de la Corte Penal Internacional,
Luis Moreno Ocampo, contempló la posibilidad de una intervención de este organismo
respecto al comportamiento de Uribe frente a los magistrados, en el caso de que los magistrados no tuvieran la capacidad de investigar
ni lo pudieran hacer (Diario El Tiempo, 12 de agosto de 2008).
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
3.2.2 Declaraciones públicas contra decisiones judiciales
En el periodo objeto de estudio de este informe, han sido varias las declaraciones del presidente en contra de decisiones judiciales. Uno de los más sonados, tuvo lugar cuando la Corte Suprema de Justicia determinó que que los delitos cometidos por los grupos paramilitares
no eran tipificables como sedición, esto si se tiene en cuenta que tales grupos nunca pretendieron atentar contra el orden constitucional.
Como respuesta a esta decisión, el presidente
lanzó una andanada de declaraciones en contra de la Corte a la que acusó de “torpedear
la paz” y de asumir postura en favor de la guerrilla y en contra del paramilitarismo. Como registra Revelo, “el presidente Uribe inmediatamente
después del fallo de la CSJ propuso un proyecto de ley en el cual se contradecía lo afirmado por la CSJ , proponiendo que el paramilitarismo
fuera considerado como un delito político” (Revelo, 2008).
Un segundo caso estuvo relacionado con la reacción del presidente Álvaro Uribe frente al fallo proferido por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en donde se declaraba culpable por el delito de cohecho a la excongresista
Yidis Medina, quien se comprometió a dar voto favorable a la iniciativa de reforma constitucional que autorizaba la reelección presidencial inmediata, a cambio de beneficios económicos y políticos prometidos por Sabas Pretelt de la Vega y Diego Palacios, quienes hacían
parte del primer gobierno de Uribe. Tan pronto fue proferido el fallo, el presidente afirmó
que los magistrados “Tenían nostalgia del terrorismo agonizante”38 e invitó a desconocer el fallo, para lo cual propuso convocar a un referendo
con el fin de que las mayorías ratificaran
en las urnas la continuidad y legitimidad de su gobierno tras la reelección. Hay que recordar
que como consecuencia de la declaratoria
38 Citado en Revista Semana, 16 de agosto de 2008.de responsabilidad penal de la congresista Yidis Medina, la Corte Suprema de Justicia envió un oficio a la Corte Constitucional en donde la exhortaba
a la revisión de la sentencia mediante la cual se declaró exequible el acto legislativo mediante el cual se establecía la reelección inmediata. En efecto, el cuestionamiento del gobierno de una sentencia penal recurriendo a su popularidad electoral, se convierte en una conducta inaceptable dentro de un Estado de Derecho, además es reprochable el hecho de que profiriera acusaciones contra los magistrados
sin fundamento alguno y de que calificara a los miembros de la administración de justicia de proferir fallos parcializados y de ser aliados del terrorismo39.
El presidente Uribe también se ha caracterizado
por expresar ante los medios frases destempladas, que desafían abiertamente las decisiones judiciales adoptadas por la Corte Suprema. Por ejemplo, el 5 de junio de 2008 Uribe manifestó: “Ahora me tengo que preparar
para responderle a la Sala penal de la Corte
porque extradité a 14 arcángeles” (Revista Cambio, 9 de octubre de 2008). La sala manifestó
que la solicitud solo tenía la finalidad de establecer en qué condiciones quedaban las víctimas de Jorge 40 y Mancuso entre otros, a la luz del proceso de la Ley de Justicia y Paz. En efecto, el hecho de que se hubiese extraditado
a los principales cabecillas del paramilitarismo,
justo cuando las investigaciones estaban mostrando avances significativos en materia de verdad, constituye un obstáculo para la lucha contra la impunidad de los crímenes cometidos por los paramilitares.
Como respuesta a lo anterior, la Corte Suprema
y la Rama Judicial han emitido ya varios comunicados expresando su extrañeza y preocupación
ante lo que son claras intromisiones
indebidas de la cabeza del ejecutivo. Así, respecto de la decisión sobre los grupos para39
Al respecto ver: Uprimny, 2008.
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Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
militares registrada al inicio de este acápite, el entonces presidente de la Corte, Dr. Copete, expresó que la alta instancia judicial:
…rechaza enérgicamente las recientes declaraciones
del Gobierno Nacional acerca de la forma como esta Corporación cumple con su misión constitucional, pues tales manifestaciones constituyen
una injerencia indebida e inaceptable en la actividad judicial, toda vez que con ellas no se pretende
más que usurpar la facultad interpretativa de que gozan los Jueces de la República e imponerles
veladamente un determinado criterio para el pronunciamiento de sus decisiones… rechaza los injustos calificativos empleados en su contra, pues, ni por asomo puede siquiera insinuarse que exista un presunto sesgo ideológico en sus fallos (Revelo, 2008).
3.2.3 Denuncias penales interpuestas por el gobierno
contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia
El presidente Uribe, en octubre de 2007, llamó “farsante” a César Julio Valencia Copete, quien fue presidente de la Corte Suprema de Justicia hasta principios de 2008. En efecto, Uribe
se molestó con el magistrado, luego de que éste hubiese revelado a la luz pública que aquél le hizo una llamada telefónica desde la ciudad de Nueva York, con el fin de cuestionar las actuaciones
de algunos magistrados de la Sala y de averiguar por el estado del proceso penal que se abrió en contra del congresista Mario Uribe, primo hermano y colaborador político del Presidente, por iniciativa del magistrado auxiliar Iván Velásquez. A raíz de estos hechos, Uribe interpuso una denuncia por injuria contra
el magistrado que aún no ha sido resuelta (Diario El Tiempo, 18 de enero de 2008).
De forma similar, han procedido algunos colaboradores
del gobierno, como Diego Palacio, actual Ministro del Trabajo y de la Seguridad Social y el alto comisionado para la paz, Luis Carlos Restrepo, quienes, a mediados de 2008, interpusieron sendas denuncias por injuria contra los magistrados de la Corte Suprema.
Diego Palacio tomó esta decisión luego de que la Corte profiriera sentencia en el caso que adelantó contra la ex congresista Yidis Medina, quien fue declarada culpable de la comisión del delito de cohecho, debido a que se comprobó
que votó a favor del acto legislativo que autorizaba la reelección presidencial inmediata a cambio de algunos beneficios económicos y políticos ofrecidos por Diego Palacio y el ex ministro
del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, durante la primera administración de Álvaro Uribe. El hecho de que la Corte hubiese involucrado a Diego Palacio en el ilícito generó una violenta reacción de éste frente a los magistrados
a quienes acusó de haber efectuado afirmaciones falsas e injuriosas. Por otra parte,
el Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos Restrepo, interpuso una denuncia contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia por su supuesta vinculación con el narcotraficante
Giorgio Sale (Diario El Tiempo, 4 de agosto
de 2008).
Las reiteradas envestidas del ejecutivo hacia
la Corte Suprema de Justicia han propiciado en ésta, la adopción de una defensa decidida, encaminada a hacer respetar su independencia y decoro frente a la opinión publica y frente a las investigaciones que adelanta contra la parapolítica.
En este sentido, el presidente de dicha corporación, magistrado Francisco Ricaurte, en un congreso que se celebraba en Cartagena, manifestó que “La Corte Suprema de Justicia continuará cumpliendo, sin temor alguno, con las funciones que le han asignado la Constitución
y la Ley, pese a los embates que se vienen fraguando en su contra desde el Gobierno para desacreditarla y deslegitimar las investigaciones
que adelanta (…). La Corte, así como hace más de dos décadas no se dejó amedrentar de los violentos que quisieron acallarla y consumirla
en llamas, tampoco lo hará ahora frente a quienes pretenden silenciarla para que campee
la impunidad” (Diario El Tiempo, septiembre
de 2008).
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
3.2.4 Labores de seguimiento y labores de inteligencia
contra los magistrados de las Altas Cortes
El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), órgano bajo el control del poder ejecutivo,
se ha visto involucrado en varios escándalos relacionados con operaciones de inteligencia en contra de magistrados de la Corte Suprema.
Así fue cómo, por órdenes del DAS, se buscó verificar si en la lista de entrada y de salida, de la cárcel Picota, aparecían nombres de magistrados
de la Sala Penal de la Corte, y de esta forma determinar si alguna vez habían defendido
a algún narcotraficante (Revista Semana, 6 de junio de 2008). El otro caso tuvo lugar a mediados de mayo de 2008, cuando el Gobierno
Nacional había enviado una comisión de miembros del DAS, con el fin de registrar los movimientos de los magistrados de la Corte Suprema que habían participado del homenaje efectuado en Neiva a Yesid Ramírez, presidente de la Corte para el año 2006. La comisión del DAS registró los libros de los hoteles y el itinerario
de vuelo, con el fin de encontrar alguna ilicitud de éstos durante su paso por Neiva en el 2006 (Revista Cambio. 9 de octubre de 2008).
Días antes, los medios de comunicación revelaron
que dicho evento, al parecer, habría sido financiado y organizado por Ascencio Reyes,
reconocido por ser poseedor de una gran fortuna, en donde parecía que había participación
del narcotráfico. Se dice que dicha información
fue filtrada a los medios por algunos congresistas detenidos en la cárcel Picota en los procesos de la parapolítica (Revista Cambio. 9 de octubre de 2008). El escándalo dio incluso para que Luis Carlos Restrepo interpusiera una denuncia penal contra algunos de los magistrados
que asistieron al evento, quienes fueron señalados por el Gobierno Nacional de tener nexos con el narcotráfico. Si bien es cierto que los magistrados tenían el deber de salvaguardar su imagen ante la opinión pública y abstenerse de ser homenajeados por personas de dudosa reputación, en ningún momento logró demostrarse
una conducta ilegal en sus actuaciones.
En fecha más reciente, la revista Semana denunció
cómo el DAS logró acopiar diverso tipo de información sobre magistrados de la Corte Suprema. Así, por ejemplo, obtuvo datos sobre
sus transacciones comerciales, cambiarias y financieras; sobre sus contratos de telefonía celular y aún sobre su orientación a favor del gobierno o en su contra. Entre los magistrados
afectados por este clase de seguimientos estuvieron Alfredo Gómez Quintero, Sigifredo Espinosa, César Julio Valencia, Mauro Solarte y Camilo Humberto Tarquino (Revista Semana, 27 de abril de 2009).
Otro modo, en el sentido de buscar información
para involucrar magistrados en comportamientos
delincuenciales, se ha realizado en reuniones de altos funcionarios gubernamentales
con enviados del paramilitarismo, que han tenido como objeto recaudar aparentes
pruebas en contra de la administración de justicia, como ocurrió en el caso de alias Job, quien fue recibido por el secretario jurídico de la Presidencia de la República en el Palacio de Nariño. En este caso, se supo, por ejemplo, que éste era un colaborador del jefe paramilitar alias “Don Berna”, y que además pertenecía a la temida oficina de Envigado. Este personaje ingresó varias veces a la Casa de Nariño, con el fin de entregarle al secretario jurídico de la Presidencia
información que pretendía implicar al magistrado Iván Velásquez con la comisión de varias actividades ilícitas (Revista Semana. 6 de junio de 2008).
Días después, también se supo que “Job” había
entregado unos videos en donde aparecía el abogado Henry Anaya, quien, haciéndose pasar como miembro del equipo jurídico de la Corte Suprema, ofreció al abogado de alias “Don Berna”
$1.500 millones de pesos y beneficios jurídicos
para su cliente, a cambio de cooperación
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Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
e información útil para los procesos a cargo de la Sala Penal de la Corte. A partir de allí, se supo que desde la Casa de Nariño se le ordenó al DAS efectuar interceptaciones de forma clandestina
a las comunicaciones del magistrado Iván Velásquez, con el fin de determinar su posible relación con el abogado Anaya. Este hecho fue confirmado por un funcionario del DAS, quien sostuvo que, a pesar de las solicitudes del gobierno
en ese sentido, la institución se negó a hacerlas efectivas (Revista Semana, 6 de junio de 2008).
3.2.5 Decisiones discrecionales del ejecutivo que atentan contra la impartición de justicia:
El caso de las extradiciones de jefes paramilitares como obstáculo a la obtención
de verdad, justicia y reparación en el marco del proceso de desmovilización
Para comprender en qué medida el Gobierno
Nacional, con la decisión de extraditar
a varios de sus jefes vinculados al proceso penal especial, contemplado en la Ley 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz, interfirió de forma
indebida en la labor de la Fiscalía y de los jueces dentro de este proceso, poniendo en serio peligro la realización de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas,
es necesario esclarecer algunos aspectos
centrales del proceso de desmovilización de los paramilitares, a partir del gobierno de Álvaro Uribe.
Con la Ley 782 de 2002, que reforma parcialmente
la Ley 418 de 1997, se autoriza al Gobierno Nacional a efectuar diálogos y lograr acuerdos con grupos paramilitares para la obtención
de la convivencia y la reconciliación nacional, sin reconocerles estatus político, algo novedoso para la época, teniendo en cuenta que, hasta ese momento, el gobierno solamente
podía sentarse a negociar con los grupos armados
que tuviesen dicho estatus. Así mismo, dicha ley, estableció la facultad de conceder indultos,
amnistías y beneficios socioeconómicos únicamente a los desmovilizados que hubiesen sido condenados por delitos políticos.
Con posteridad, el Gobierno Nacional, mediante
el Decreto 128 de 2003, reglamentario de la Ley 418 de 1997, en su artículo 13, estableció
que el Gobierno Nacional podría otorgar indultos, amnistías y beneficios socioeconómicos
a quienes tuviesen la calidad de desmovilizados,
conforme a dicha ley, independientemente
de su calidad de delincuentes políticos. Mediante esta norma, el Gobierno Nacional propició el hecho de que aproximadamente 29.000 de los 31.68740 desmovilizados, para el año 2006, se acogieran a estos beneficios, quedando así una minoría; es decir, unos 1.600 desmovilizados, de los 2.695 restantes, bajo la vigencia de la Ley 975 de 2005 o Ley de Justicia
y Paz, que concede penas alternativas a quienes han cometido crímenes de lesa humanidad,
y respecto de los cuales la Constitución Nacional y los tratados internacionales no permiten
la amnistía o el indulto.
En este proceso vemos cómo el Decreto 128 de 2003 garantiza la impunidad en los procesos
de negociación con los paramilitares, respecto
de la gran mayoría de los desmovilizados (aproximadamente 29.000), quienes pudieron acceder a dichos beneficios jurídicos, tales como amnistías, indultos, cesación de procedimiento,
etc. Sin la obligación de contribuir a la verdad respecto de los crímenes cometidos, ser juzgados por crímenes de lesa humanidad y
40 Estas cifras son obtenidas del peritaje elaborado por Rodolfo Arango. Rivadeneira, “Contexto normativo de la desmovilización paramilitar” (2007: 85 y ss.), que fue presentado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el proceso judicial del caso “La Rochela contra Colombia”, en donde la Corte IDH declaró que el Estado Colombiano era responsable por el homicidio
de los miembros de una comisión judicial que se encontraban en el municipio de La Rochela, Santander, investigando el homicidio de 19 comerciantes, a manos
de paramilitares con colaboración y aquiescencia de la fuerza pública. Este documento puede encontrarse
en Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (2008).
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
comprometerse a la reparación integral de las víctimas.41
En una segunda etapa de este proceso, el gobierno impulsó la denominada Ley de Justicia
y Paz, en donde se establecían beneficios para paramilitares que tuvieran abiertas investigaciones
penales por delitos graves y violaciones
a los derechos humanos. Desde su promulgación,
dicha ley contenía varios aspectos que propiciaban la impunidad; por ejemplo:
La ley no garantizaba que los paramilitares dijeran la verdad respecto al modo de operar de sus redes criminales. Tampoco exigía confesiones
veraces ni completas. La Fiscalía solamente contaba con 60 días para abrir investigaciones a partir de las versiones rendidas por los paramilitares
desmovilizados. Las sentencias no podían ser revocadas y las penas oscilaban entre
5 y 8 años, de los cuales podía descontarse algún período de tiempo de las negociaciones.
Posteriormente, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C 370 de 2006, le hizo varios ajustes a la Ley 975 de 2005, declarando inexequibles algunos de sus apartes, y condicionando
la interpretación de otros, con el fin de contrarrestar los efectos de las disposiciones
abiertamente inconstitucionales. Algunos de los efectos del fallo, que se constituyeron en un gran avance, en relación con lo expedido originalmente en la ley, son los siguientes:
La exigencia para los desmovilizados de decir
toda la verdad, so pena de perder los beneficios;
eliminar los límites temporales al período
de investigación de la Fiscalía; eliminar las disposiciones que permitían el cumplimiento de las penas fuera de prisión; autorizar la revocatoria
de las sentencias si el desmovilizado incumplía con alguno de los requisitos de la ley, entre otros. Sin embargo, a pesar de los esfuer41
Más que la Ley 975 de 2005, es mediante la aplicación del Decreto 128 de 2003, que se configura la impunidad.zos de la Corte Constitucional, la ley aún conserva
muchos de los aspectos mencionados que atentan contra los derechos de las víctimas.
Gracias al fallo de la Corte, y pese a las múltiples
críticas y sus manifiestas limitaciones, la ley ha contribuido en alguna medida al fortalecimiento
de las investigaciones que permitan el desmantelamiento del paramilitarismo, así como de sus estrechas relaciones con miembros
del Estado y de las fuerzas militares, gracias
a las confesiones de los jefes paramilitares sometidos al proceso de justicia y paz.
Hoy en día, tan sólo 300 paramilitares, de los casi 3.000 postulados a la ley por cuenta del gobierno, se encuentran efectivamente dentro del proceso efectuando las respectivas confesiones;
la gran mayoría de ellos han optado por no participar de los beneficios de la ley, debido a que no tienen investigaciones penales abiertas
y, por lo tanto, podrán quedar libres de toda imputación (Human Right Watch, octubre de 2008).
A pesar de esto, el proceso de justicia y paz ha dado lugar a valiosas confesiones que le han permitido a la Fiscalía adelantar investigaciones encaminadas a desmantelar el accionar del paramilitarismo,
a desentrañar sus relaciones con la fuerza pública y a conocer el destino de los desaparecidos. Por ejemplo, las confesiones de alias “HH” y de alias “Mancuso” corroboraron que el general en retiro Rito Alejo del Río prestaba
colaboración al paramilitarismo en Urabá, mientras estaba a cargo de la 17ª Brigada, en 1995. Estas confesiones permitieron la reapertura
de la investigación en contra de Del Río, la cual había sido archivada mientras el Fiscal General de la Nación era Luis Camilo Osorio, quien ha sido fuertemente cuestionado por los casos de filtración al interior de la Fiscalía, y por archivar investigaciones importantes en donde se vincula a paramilitares y miembros de la fuerza pública.
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Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
Las confesiones de alias “HH” también le han permitido a la Fiscalía avanzar en las averiguaciones
en torno a las presuntas relaciones entre miembros de la multinacional Chiquita Brands con el paramilitarismo. De igual forma, alias “Mancuso” ha involucrado en sus declaraciones a miembros del gobierno actual, como el ministro
de Defensa Juan Manuel Santos, el vicepresidente
Francisco Santos y algunos congresistas y políticos, de tener nexos con su organización. Sin embargo, respecto de estas declaraciones, la Fiscalía General de la Nación no registra hasta
el momento investigación alguna (Human Right Watch, octubre de 2008); en otros casos su actuación ha sido lenta o ineficaz, como, por ejemplo, en las versiones que señalaban al general
Iván Ramírez de haber participado en las masacres de “Chengue” y el “Salado”.
Finalmente, en el marco de los avances es donde se venían presentado, en materia de verdad dentro de la Ley de Justicia y Paz, en el momento en que estos paramilitares estaban confesando sus crímenes y revelando detalles importantes, para develar el funcionamiento de la estructura paramilitar, en relación con miembros del Estado y en relación con la suerte
de los desaparecidos, y donde se sostiene que la decisión del gobierno de autorizar la extradición
para algunos de éstos se torna inconveniente
y se convierte en uno de los mayores obstáculos a la administración de justicia para el respeto y la garantía de los derechos a la verdad,
a la justicia y a la reparación integral.
Como sostiene Human Right Watch, la extradición
de paramilitares contribuye a entorpecer
las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación, debido a que en Estados Unidos los jefes paramilitares no cuentan
con los estímulos suficientes para confesar crímenes relacionados con violaciones a los derechos humanos cometidas en Colombia. En efecto, la solicitud de extradición se efectuó bajo el entendido de que éstos cooperaran con la justicia estadounidense en las investigaciones
que se adelantan contra delitos relacionados
con el narcotráfico (Human Right Watch, octubre de 2008).
3.2.6 Las iniciativas de reforma política y de reforma
a la justicia por cuenta del gobierno,
como atentados contra la independencia
judicial
A raíz de los avances que habían mostrado, las investigaciones adelantadas por la Corte Suprema
de Justicia, contra congresistas acusados de tener nexos con paramilitares, el presidente Uribe, en el 2007, propuso un proyecto de ley que tenía como objetivo la excarcelación de quienes estuvieren detenidos en el transcurso de las mismas, iniciativa de la que desistió debido
a la presión ejercida por Estados Unidos, en cuanto a su negativa de firmar el Tratado de Libre Comercio (TLC) (Human Right Watch, octubre de 2008). De haberse aprobado esta iniciativa, los magistrados de la Sala Penal no tendrían el respaldo suficiente para hacer efectivas
sus decisiones en la etapa de investigación frente a la parapolítica.
Por otra parte, a mediados de 2008, el presidente
Uribe manifestó, en una reunión que sostuvo con los miembros de su partido, que la rama judicial estaba fuertemente permeada
por el clientelismo, bajo el cual los puestos en el interior de la misma se asignaban según el intercambio de favores políticos a nivel regional,
y respecto de otros organismos del Estado,
como la Procuraduría y la Fiscalía, situación
que denominó como “Roscograma”. Ante esta situación, Uribe justificó la necesidad de una reforma a la justicia (Diario El Tiempo., 12 de agosto de 2008), que, como se explicó, tenía como objetivo otorgar beneficios a los congresistas vinculados a las investigaciones que se adelantan por sus nexos con el paramilitarismo,
y restarles poder a los avances dados por la Sala Penal de la Corte Suprema frente a la parapolítica.
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Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Conforme a lo anterior, a partir de junio de 2008, el gobierno impulsó una reforma a la Constitución, cuyo aspecto central era el de la reforma al proceso de investigación y juzgamiento
de los congresistas (Diario El Tiempo, 13 de agosto de 2008). En la actualidad, estas dos etapas son competencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, y sus fallos son inapelables. La reforma pretendía separar estas dos etapas y garantizar la doble instancia a los congresistas que sean condenados. A pesar de que el texto de la propuesta ha sido modificado varias veces por el gobierno y de los reiterados anuncios del presidente Uribe, como del Ministro
del Interior Fabio Valencia Cossio, en el sentido
de manifestar que de aprobarse esta reforma
no tendría aplicación retroactiva, existe el temor de que los congresistas que actualmente están siendo investigados por la Corte Suprema,
en los procesos por parapolítica, acudan en un futuro al principio de favorabilidad para que les apliquen estas disposiciones y por esta vía se obstaculicen los avances logrados hasta el momento
en materia de desmantelamiento de la estructura paramilitar en el interior del sistema político adelantado por la Corte (Human Right Watch, octubre de 2008).
Sin embargo, hoy en día se desconoce a plenitud cuál es la propuesta articulada del Gobierno Nacional en materia de reforma a la administración de justicia. Como se anotó en los dos párrafos anteriores, existen algunos elementos que el gobierno pretende reformar y que tendrían primordialmente el objetivo de incidir en la investigación y juzgamiento de los políticos vinculados a la parapolítica. Sin embargo,
y a pesar de esta gran dificultad, se ha logrado establecer algunos de los lineamientos más importantes de lo que podría convertirse en el proyecto de reforma planteado por el gobierno
Uribe:
i. Reintroducir el sistema de cooptación para el nombramiento de los magistrados del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia,
ii. Establecer la doble instancia para el juzgamiento
de congresistas en donde la primera
instancia correspondería a la Sala Penal y la segunda instancia a la Sala Plena,
iii. Establecer la doble instancia para el juzgamiento
de la pérdida de investidura, en donde la primera instancia correspondería a la Sala quinta del Consejo superior y la segunda
al pleno de la Corporación (Diario El Tiempo, 7 de septiembre de 2008),
iv. Eliminar la facultad que tienen las Altas Cortes de postular candidatos a Procurador General de la Nación, a Contralor General de la República, a Auditor General y a contralores
a nivel territorial,
v. Postulación exclusiva del Presidente de la República para la escogencia del Procurador
General,
vi. El establecimiento de otorgar a la Sala disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura
la facultad de investigar disciplinariamente
a los congresistas,
vii. Promover una iniciativa legal concertada con las Altas Cortes para reformar la tutela,
viii. Promover la reelección del Fiscal General de la Nación,
ix. Hacer extensivo el fuero de juzgamiento al Vicepresidente de la República, al Procurador
General y al Contralor General (Polo Democrático Alternativo. 12 de agosto de 2008),
x. Reformar la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido de que se componga por los presidentes de las Altas Cortes más un magistrado elegido por cada uno,
xi. Ampliar los períodos de los jueces a 12 años. (Diario El Tiempo, 18 de julio de 2008).
Estas propuestas de reforma han recibido varias criticas, en primer lugar, y como lo anotaba
Human Right Watch, el hecho de proponer
una reforma al proceso penal especial de
61
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
juzgamiento, adelantado por la Sala Penal de la Corte Suprema, podría incidir en una ineficacia
futura de las decisiones adelantadas contra
aproximadamente 70 congresistas pertenecientes
a la coalición de gobierno; de igual forma, podría restar importancia y legitimidad a las decisiones adoptadas por la Sala Penal, las cuales podrían ser puestas en entredicho por una instancia no especializada, como sería el pleno de dicha corporación.
En segundo lugar, algunos aspectos, como la cooptación y la facultad exclusiva del gobierno
para postular los candidatos a ocupar los cargos correspondientes a Contralor General y Procurador General, incidirían en una mayor concentración del poder en cabeza del ejecutivo,
quien tendría la oportunidad de ejercer un control directo sobre organismos de control fiscal y disciplinario, como la Procuraduría y la Contraloría, respectivamente.
En tercer lugar, se evidencia un interés del ejecutivo por otorgarle facultades primordiales a la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, tales como el proceso de la pérdida
de investidura de congresistas, y la investigación
disciplinaria de los mismos. Dicha proposición
debe entenderse a la luz del control casi absoluto de Uribe en esa corporación, en donde, durante sus dos gobiernos y por efecto de la reelección presidencial inmediata, ha logrado
elegir hoy en día a 5 de los 7 magistrados que conforman la sala. Este hecho, sin lugar a dudas, afectaría la independencia de las investigaciones
que allí se adelanten (Revista Semana,
3 de septiembre de 2008).
En cuarto lugar, se dice que la reforma a la justicia no responde a los problemas estructurales
de la rama judicial, tales como la congestión
y la demora en la administración de justicia (Polo democrático Alternativo. 12 de agosto de 2008), tampoco resuelve la crisis institucional derivada de los escándalos por la parapolítica
(Diario El Tiempo, 28 de julio de 2008). Así mismo, se cuestiona que justo se plantee una reforma judicial cuando el hermano del Ministro
del Interior y de Justicia fue destituido de la dirección de la Fiscalía Seccional de Antioquia por sus nexos con la “Oficina de Envigado”, banda de reconocidos e influyentes narcotraficantes
en Medellín. Estos hechos dan lugar a que la reforma sea calificada como oportunista e inoportuna (Polo Democrático Alternativo. 12 de agosto de 2008).
En quinto lugar, se cuestiona al Congreso mismo: ¿Cómo es posible que un órgano altamente
deslegitimado por los nexos de la gran mayoría de sus congresistas, casi todos pertenecientes
a los partidos políticos que apoyan la gestión de Uribe, sometan a discusión y aprobación
una reforma a la justicia, cuando ésta, en su conjunto y en ejercicio de las facultades constitucionales, ha contribuido precisamente al esclarecimiento de esta situación y a impartir
las sanciones respectivas a los miembros de la clase política vinculados en la comisión de ilícitos?
(López, Claudia. 2 de agosto de 2008).
Finalmente se cuestiona el intento del gobierno
por volver al mecanismo de la cooptación
respecto de la elección de los magistrados
de las Altas Cortes. En lo que atañe a este punto, el presidente de la Corte Suprema de Justicia dijo: “Ese sistema sí es un verdadero ‘roscograma’, afortunadamente superado por la Constitución de 1991. La cooptación no resolverá
problemas en la administración de justicia;
contra el sistema actual, que es pluralista y democrático, no hay queja. ¿Para qué cambiarlo
y volver a un sistema que ya demostró que no es el mejor?” (Diario El Tiempo, 31 de agosto de 2008).
De igual forma manifestó que el conjunto de la reforma busca quitarle competencias a la Corte.
Precisamente, durante los primeros días de septiembre de 2008, los magistrados de las Altas
Cortes se reunieron con el fin de discutir el proyecto de reforma y, por otro lado, hacer una propuesta como contrarreforma al proyecto de Uribe. Algunos de los problemas que identifica62
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
ron los magistrados que deberían ser objeto de cambios en el interior de la administración de justicia son los siguientes:
1. Establecer un sistema de imposición de penas que favorezca la proporcionalidad, en el sentido de que algunos delincuentes, como por ejemplo homicidas, se benefician de las rebajas contempladas en la ley y terminan
pagando casi el mismo tiempo de pena que un delincuente menor, como por ejemplo quien cometió un hurto;
2. Establecer de forma definitiva el nombramiento
en carrera de los fiscales que pasaron
el concurso de meritos que culmina el 31 de diciembre de 2008;
3. La implementación de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en especial en lo relacionado con el atasco de 120.000 procesos que cursan ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo;
4. La proposición de establecer por ley un porcentaje
fijo para gastos de funcionamiento de la rama y de esta forma asegurar una mayor autonomía;
5. Un fortalecimiento de la acción de tutela para contrarrestar los enfrentamientos ocasionados
por la tutela contra sentencias. (Diario El Tiempo, 1 de septiembre de 2008).
Como puede colegirse de lo anterior, es evidente
que las grandes presiones del ejecutivo sobre el judicial se han concentrado en la Corte Suprema de Justicia y, en particular, en su sala penal. Las formas de intromisión indebida han sido variadas. Las declaraciones contra el accionar
de ciertos magistrados o contra las decisiones
de otros han sido lamentablemente reiteradas.
Igualmente, los casos de espionaje contra miembros de la Corte se han hecho más recurrentes
y cada día más insospechados en cuanto hace relación a los ámbitos de seguimiento.
Es claro que los intentos de reformas para variar, entre otros, las competencias de la Corte
en su Sala Penal y la extradición de los jefes paramilitares a los Estados Unidos, son hechos más puntuales y obviamente no constituyen conductas reiteradas de intromisión.
Ahora bien, al margen del número y la recurrencia
de los hechos anteriores, es claro que su ocurrencia, así sea por una sola ocasión, está constituyendo una grave intromisión en el marco de accionar de la Judicatura, pues está generando, hasta cierto punto, temor y prevención
sobre las potenciales reacciones del ejecutivo respecto de las acciones judiciales. Esto, que en principio afecta hoy a un sector de la Corte, irriga a toda la Judicatura que puede sentirse de alguna manera atemorizada por lo que diga o deje de decir el ejecutivo respecto de potenciales decisiones de otras autoridades judiciales.
Si bien los hechos antes registrados son altamente
preocupantes, es cierto que la reacción de la Corte Suprema y, en particular, de su Sala Penal ha sido valiente y ha defendido con vehemencia
su independencia, denunciando y cuestionando
de manera permanente la acción del ejecutivo. Por tanto, las intromisiones indebidas en principio no han hecho mella en el accionar por lo menos de la Sala Penal de la Corte.
A pesar de todo, las varias presiones identificadas
antes han sido tan reiteradas y fuertes, que sin duda generan un contexto que genera temor y tensiones internas en la Corte, lo cual puede poner en tela de juicio su independencia.
Así, por ejemplo, en la actualidad han salido
a relucir las dificultades para poder elegir al presidente de la Corte para el año 2009. Las razones ventiladas por la prensa nacional han sido las diferencias internas entre los miembros
de la Corte sobre la manera como se relaciona
con el poder ejecutivo. Así, existe una división
entre aquellos que quieren defender de manera contundente la independencia y otro sector que prefiere una relación más tranquila y de bajo perfil con el ejecutivo. Obviamente, esta división no puede dejar de entenderse al margen de las fuerte presiones que ha recibido la Corte en los últimos años.
63
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
3.3 Intromisiones indebidas de actores armados
ilegales a la administración de justicia
En un contexto de violencia y conflicto interno
como el que vive Colombia, los operadores
judiciales tienden a ser víctimas de distinto género de acciones violentas. Algunas de ellas están ligadas con su función y otras se presentan
como relativas a sus acciones privadas. Por lo general, la violencia contra funcionarios y/o empleados judiciales puede ser una forma de retaliación a su accionar independiente, y es muy difícil establecer hasta qué punto puede variarlo o afectarlo. Como se ha sostenido en otras investigaciones, en las zonas del violencia
el juez es objeto de fuertes presiones por cuenta de los actores armados o del narcotráfico,
y en algunos casos el juez actúa conforme a los intereses de estos grupos, y en otros es asesinado o amenazado si se niega a actuar de conformidad con los intereses de esos grupos. Esto lleva a que el juez sea una figura decorativa,
incapaz de cumplir su función social, debido a que sólo soluciona casos de menor impacto por el temor de perder la vida, o de ser objeto de los actores armados (Revista Semana, 9 de octubre de 2008).
Con todo, al margen del impacto concreto de las acciones violentas sobre el accionar de los jueces y fiscales, lo que sí es claro es que la presencia y el accionar de actores armados ilegales que ejercen violencia genera un contexto
de temor y miedo que puede afectar la independencia. En tal sentido, aun cuando los móviles de las acciones violentas no siempre se esclarezcan, como suele ocurrir en el caso de Colombia, su ocurrencia en sí misma genera un ambiente de zozobra y temor en los operadores
judiciales. De hecho, su no clarificación judicial, al facilitar que nunca se determinen las razones últimas de una amenaza, un atentado
o un homicidio en contra de operadores judiciales tiende a inducir más temor y miedo frente a los actores de violencia.
Lo anterior se ha corroborado claramente por otras investigaciones dedicadas a la situación
de los operadores judiciales en contextos de violencia. Al respecto, se encontró cómo:
… en la práctica, sus decisiones suelen ser el resultado
de presiones o de intimidaciones por parte de grupos armados, así como de gente con poder político y económico. No siempre esas intimidaciones
son explícitas. Con mucha frecuencia son fruto del contexto: los jueces saben muy bien que, en medio del conflicto en el que se encuentran,
tiene que tomar una decisión que no afecte o moleste a ningún actor con capacidad de ejercer
violencia... El juez aplica la ley en la medida en que las circunstancias de seguridad se lo permitan,
y en la medida en que los actores armados lo acepten (García Villegas, 2009: 192).
En el apartado siguiente se expondrán algunas
conductas que han efectuado los paramilitares,
los narcotraficantes y las Fuerzas Armadas de Colombia (FARC), en cuanto forma de presión sobre los jueces y la Judicatura en general. Las formas más recurrentes en que se manifiestan estos actos de intimidación son los homicidios, los atentados y las amenazas contra funcionarios de la rama judicial, de la Fiscalía General de la Nación o de la Policía Judicial.
Los comportamientos descritos abarcan igualmente diversas formas de infiltración y/o cooptación de instancias judiciales.
3.3.1 Homicidios contra funcionarios y/o empleados de la rama judicial
Según las estadísticas oficiales, del año 2000 al año 2006, han sido asesinados 8 funcionarios judiciales (CSJ, 2008: 183-184), y específicamente
para los años 2005 y 2006 no se presentaron homicidios, agresiones o secuestros que se derivaran
del cumplimiento de funciones judiciales (CSJ, 2005-2006). Sin embargo, esta información es controvertida, debido a que se conoce de un sinnúmero de casos, en donde decenas de funcionarios y/o empleados de la rama judicial han perdido la vida del 2004 al 2008. Algunos de esos casos se referencian a continuación.
64
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
El 11 de diciembre de 2004, miembros de las AUC asesinaron a Estella Cerón Velásquez, técnica
judicial de la Fiscalía Especializada de Puerto Asís, en el departamento del Putumayo.42
El 24 de diciembre de 2004, Alfonso Manuel Pérez de la Hoz, notificador de un juzgado de familia, fue asesinado en Barranquilla por un sicario, mientras se encontraba bañando a uno de sus perros al frente de su casa. Su esposa y familiares cercanos aseguran que Pérez no había
recibido previamente amenazas (Periódico El Universal. 26 de diciembre de 2004).
El 22 de abril de 2005, Claudia María Toro Bedoya, quien era fiscal local del municipio de Copacabana, en Antioquia, fue asesinada por sicarios que esperaron a que estacionara su automóvil
en un garaje para propinarle múltiples impactos de bala. Varias hipótesis explican el homicidio, algunas de ellas apuntan a represalias
de la mafia o de grupos armados, por su labor como fiscal en varios casos que estaban a su cargo. En efecto, según lo plantearon algunos
familiares, la ex fiscal había sido previamente
objeto de amenazas de muerte, e incluso
se libró de haber sido asesinada en un retén efectuado por desconocidos que procedieron a asesinar a su secretario, meses antes. Días antes, específicamente el 5 de abril de 2005, también fue asesinado el jefe de la sala técnica del CTI, Norman Humberto Gómez Soto.43
Susana Nazaret Castro, quien ejercía como Fiscal Local encargada de La Hormiga, fue asesinada
por el bloque sur de las AUC el 28 de abril de 2005. La fiscal se encontraba haciendo un recorrido en un vehículo de la Policía Nacional
por el barrio La Libertad de dicho municipio,
en compañía del capitán de la Policía Fabio Aya Navarro, cuando recibió varios impactos de
42 Ver el comunicado de prensa emitido por el Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos el 29 de abril de 2005.
43 Ver: “Asesinada la fiscal de Copacabana”. 22 de abril de 2004. Falta el medio de prensa.bala provenientes de sicarios que se desplazaban
en moto. En esos hechos, el capitán Aya también pereció.44 En febrero de 2005, la Fiscal Seccional de La Hormiga había sido amenazada de muerte por cuenta de los paramilitares. Por esta razón debió salir de la región y días después
asumió el cargo Susana Nazaret Castro, hecho que evidencia el riesgo inminente en que se encontraba esta funcionaria.45
El 8 de mayo de 2005, Javier Machado Altamiranda,
escribiente del Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena, fue ultimado por sicarios que le propiciaron varios impactos de bala; aún no ha logrado establecerse si este homicidio tiene relación con las funciones que este funcionario desempeñaba en el juzgado (Periódico El Universal, 9 de mayo de 2005).
El 10 de agosto de 2005, Rosa Ibeth Martínez
Suárez, investigadora criminalística del CTI de la Fiscalía fue asesinada por sicarios, en la ciudad de Villavicencio; al parecer, el homicidio tuvo relación con el trabajo que desempeñaba como asistente de los fiscales especializados que conocían más de 30 casos sobre terrorismo,
narcotráfico, secuestro y homicidio con fines terroristas (Periódico 7 Días, 12 a 15 de agosto de 2005; Periódico La Opinión, 12 de agosto de 2005).
El 13 de agosto de 2005, Carlos Julio Valdez fue abaleado por desconocidos, en el barrio Las Nieves de la ciudad de Cali. Según algunas hipótesis de la Fiscalía, parece que los homicidas
pretendían hurtarle su vehículo, ante lo cual opuso resistencia. Sin embargo, todavía las causas del homicidio se desconocen (periódico
La opinión, 12 de agosto de 2005).
44 Ver el comunicado de prensa de la Misión de apoyo al proceso de paz de la OEA en Colombia de 2 de mayo de 2005 y “Asesinada fiscal local de la Hormiga (Putumayo)”,
en el portal web de la Fiscalía General de la Nación el 29 de abril de 2005.
45 Ver el comunicado de prensa emitido por el Alto comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos el 29 de abril de 2005.
65
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
Luis Gustavo Moreno Peñaloza, asistente judicial
de la Fiscalía Tercera de Seguridad Pública especializada, de Cúcuta, fue asesinado el 12 de agosto de 2005, en esa ciudad, a manos de sicarios que le propiciaron nueve impactos de bala. Este hecho se atribuye a narcotraficantes (Periódico La Opinión. 12 de agosto de 2005).
Wilson Armando Gonzales, fiscal especializado
de Tumaco, y el agente del CTI Nilson Imbajoa, quienes conformaban una comisión judicial que efectuó una operación de antinarcóticos
en zona rural de Tumaco, departamento
de Nariño y en donde se destruyeron dos laboratorios de coca y se decomisaron 5.000 cartuchos para fusil e insumos para el procesamiento
de coca, fueron atacados al parecer por miembros de la guerrilla de las FARC, el 10 de septiembre de 2005 (Diario El Tiempo, septiembre
12 de 2005). Como resultado de este acto, Gonzales perdió la vida, e Imabajoa fue objeto de desaparición forzada.
El 21 de octubre de 2005, Luis Ignacio Aristizábal,
fiscal especializado 33 de Medellín, quien tenía a su cargo casos por narcotráfico y paramilitarismo, fue asesinado por sicarios en dicha ciudad, mientras se movilizaba en un auto, después de salir de su oficina. Aún se están investigando los móviles del homicidio (Diario El Tiempo, 22 de octubre de 2005).
Mención especial merece el caso de Jamundí,
Valle, en donde, el 22 de mayo de 2006, 15 militares asesinaron a 10 policías expertos en antinarcóticos pertenecientes al CTI de la Fiscalía y a un civil. Esa acción militar habría obedecido a una estrategia conjunta con los paramilitares con el fin de obstaculizar las operaciones
que contra el narcotráfico venía efectuando
la Policía Judicial en esa zona. Un año después de esos hechos, se supo que alias “el Indio William”, miembro de las AUC y reconocido
narcotraficante, fue quien logró infiltrar la división del Ejército, con el fin de ejecutar esta operación.
El 14 de junio de 2006, unos sicarios acabaron
con la vida del funcionario del CTI, adscrito a la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación, Mario Alfonso Mantilla, mientras se encontraba en la casa de sus familiares,
en el atentado también fue asesinado su hermano Jesús Antonio Mantilla. Esos hechos ocurrieron en la urbanización Altos de Tamarindo,
en el municipio de Villa del Rosario en el departamento de Norte de Santander (Periódico
La Opinión. 15 de julio de 2006). Según la sentencia condenatoria contra los autores del crimen, Mantilla había recibido previamente amenazas, debido a que se encontraba investigando
varios casos de personas involucradas con el paramilitarismo en la región.46
El 24 de junio de 2006, Alberto Enrique Arroyo Álvarez fue asesinado en la trocha que comunica a Los Patios con El Pórtico, mientras se dirigía a su casa en el corregimiento de San Pedro en el departamento de Norte de Santander.
Arroyo Álvarez llevaba trabajando nueve años en el juzgado promiscuo de Los Patios. Se dice que este funcionario no tenia amenazas en su contra, y que los homicidas le quitaron una cadena de oro y un revólver, luego de propinarle
varios balazos.47
El sábado 8 de julio de 2006, Frank de Jesús Flores Calderón, miembro del CTI, adscrito a la Unidad Anticorrupción, en calidad de investigador
contable, fue asesinado por sicarios mientras
se disponía a parquear su vehículo en el garaje de su casa, en horas de la madrugada. Flores Calderón había sido encargado recientemente
de la coordinación del área de Policía Judicial en la Fiscalía de Barranquilla. Como miembro de la Unidad Anticorrupción, líderó varias investigaciones en casos importantes sobre delitos financieros y contra la administración
pública. Entre estos casos se destaca uno sobre una presunta desviación de 6.300
46 Ver Sentencia anticipada No. 2006-00340 de 16 de febrero
de 2007 proferida por el Juzgado Segundo Penal del circuito especializado del distrito judicial de Cúcuta.
47 Ver “Asesinado en una trocha que comunica a El Pórtico”.
Junio 24 de 2006. Faltan datos fuente.
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
millones de pesos del sistema general de participaciones,
durante la administración municipal
en 2004 (Periódico El Heraldo. 8 de julio de 2006).
El 28 de julio de 2006 fue asesinado, por sicarios
que se movilizaban en un taxi, Fabio Velandia
Cely, quien pertenecía a la Unidad de Vida del CTI de Bogotá, unidad en la que trabajó durante
13 años. Este funcionario se encontraba caminando en inmediaciones de la carrera 101 con calle 68, en el occidente de Bogotá, cuando recibió los disparos.48
El otro caso ocurrió el 18 de octubre de 2006. Douglas Alonso Mejía Pinto, quien se desempeñaba como secretario del juzgado primero administrativo de Riohacha, y quien hacía parte del sindicato de funcionarios de la Rama Judicial Asonal Judicial, fue ultimado por sicarios que le propiciaron 11 balazos que acabaron
de forma instantánea con su vida (Asonal
Judicial. 30 de octubre de 2006). Si bien los móviles del homicidio aún no se han establecido,
con certeza, el hecho de que Mejía Pinto perteneciera a Asonal podría ser una razón de riesgo, en una zona en donde existe una gran presencia del paramilitarismo.
El 31 de octubre de 2006, fue asesinado el investigador judicial adscrito al cuerpo técnico de investigaciones del CTI, de la seccional de Villavicencio, Hugo Hernán Perafán Gómez. Según se desprende del texto de la sentencia anticipada proferida por el juzgado penal que conoció del caso, el homicidio tenía relación con el servicio prestado por Perafán Gómez al CTI. Conforme a la sentencia, se probó que el sicario encargado de cometer el magnicidio era un desmovilizado de las AUC, y que recibía órdenes
de un narcotraficante de la región, que había visto debilitado su accionar criminal debido
a las eficientes labores del CTI, encabeza de Perafán Gómez.49
48 Ver: Comunicado emitido por la Fiscalía General de la Nación repudiando el acto. 28 de julio de 2006.
49 Ver la sentencia anticipada proferida por el Juzgado
En noviembre de 2006, José Rodrigo Munar, quien se desempeñaba como asistente administrativo
de la oficina judicial de un juzgado en zona rural de La Sevillana, en el departamento del Valle, fue ultimado por sicarios en inmediaciones
de las localidades de Chorreras y de Canoas, en donde se encontraba visitando una finca de su propiedad. Los móviles del homicidio
están en averiguación (Periódico El Pulso, diciembre de 2006).
El secretario administrativo del juzgado primero
administrativo del circuito de Riohacha, Douglas Alfonso Mejía Brito, fue asesinado por un sicario que se movilizaba en una moto, momentos
después de dejar a sus hijos en el colegio.
Los hechos ocurrieron el 11 de diciembre de 2006 en Riohacha. Las autoridades manejan
dos hipótesis. La primera hace referencia a que Mejía Brito supuestamente había arroyado con su auto a una persona, y que no le habría brindado alguna colaboración. Por eso, ésta se habría vengado por lo acontecido. La otra hipótesis
está relacionada con un supuesto crimen pasional (Periódico Guajira Gráfica, diciembre de 2006).
Para el período de todo el año 2007 y los tres primeros meses de marzo de 2008, aproximadamente
8 funcionarios judiciales fueron asesinados, previas amenazas de sectores mafiosos
afectados por una decisión judicial, según
lo afirma Fabio Hernández, presidente de Asonal Judicial (Diario El Tiempo, 23 de marzo de 2008).
A pesar de estos datos, existe una gran desconocimiento
de los casos de violencia contra funcionarios judiciales, teniendo en cuenta, por ejemplo, algunas cifras aportadas por la Corporación Fondo de Solidaridad de los Jueces
Alemanes con los Jueces Colombianos VícTercero
Penal del circuito especializado de Villavicencio
de 4 de junio de 2007, en el caso adelantado contra Daniel Enrique De los Reyes Fuentes.
67
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
timas de la Violencia, Rama Judicial (Fasol), en donde se establece que en Colombia, a partir de la estrategia paramilitar de interferir en la investigación y el juzgamiento de crímenes de guerra y de lesa humanidad, cometidos por esta organización desde 1989, 233 jueces, fiscales
y funcionarios judiciales han sido asesinados;
98 han sobrevivido a atentados y 38 han sido exiliados (Diario El Espectador. 16 de junio de 2007). Sin embargo, agregan que estas cifras no abarcan todos los casos, puesto que ellos sólo logran conocer aproximadamente uno de cada 10 que ocurren en el territorio nacional (Revista Semana, 13 de septiembre de 2008).
Uno de los casos más recientes de homicidio contra un funcionario judicial se remonta al 17 de julio de 2008, cuando un funcionario del CTI de la Fiscalía, un capitán del Ejército y un abogado
fueron acribillados por sicarios en la sede de la ONG Corporación de Desarrollo Justicia y Equidad, dedicada a brindar asesoría judicial a ex miembros de las FFMM en la ciudad de Medellín.
Al parecer, quienes cometieron el triple homicidio, pertenecían a la banda la “Oficina de Envigado”, dirigida por el narcotraficante alias “Don Mario”. Este homicidio respondería a una retaliación de esta banda contra las acciones
que venían adelantando conjuntamente el DAS, la Fiscalía y las FFMM para desmantelar
el narcotráfico y la delincuencia, en algunos sectores de la ciudad de Medellín (Diario El Tiempo, 17 de julio de 2008).
Por último, con ocasión de las averiguaciones
que se adelantaron tras la vinculación de Guillermo León Valencia Cossio, ex director de la Fiscalía de Medellín, con miembros de la organización
criminal de alias “Don Mario”, se supo que al parecer tres fiscales estuvieron involucrados
en los homicidios de Óscar Alejandro Dávila y de Juan Carlos Palacio, funcionarios adscritos a dicha fiscalía, uno de ellos miembro del CTI, quienes fueron asesinados en circunstancias violentas. Parece que estos homicidios se relacionan
con la filtración de la Fiscalía de Medellín en cabeza de la mafia y el paramilitarismo (Diario
El Tiempo, 28 de agosto de 2008).
3.3.2 Atentados contra funcionarios
judiciales
De igual forma, a lo largo del período estudiado,
se han presentado atentados contra la integridad física de algunos funcionarios de la rama judicial.
En efecto, el 22 de septiembre de 2006, dos sicarios que se movilizaban en una moto, hicieron 10 disparos de pistola contra la casa donde se encontraba Norma Beatriz Ramos, fiscal 33 seccional de la Unidad de Delitos contra
la Vida, en la ciudad de Santa Marta. Los sicarios también arrojaron sobre la vivienda un panfleto amenazante en el cual también hacían
advertencias a su hijo de 30 que se desempeña
como docente y abogado. Las causas del atentado se desconocen y la autoría de los hechos se atribuye a los paramilitares (Diario El Tiempo, 26 de septiembre de 2006). Lo cierto es que la fiscal Ramos ya había recibido amenazas
en días pasados. Por eso tuvo que solicitar protección a la Policía (Diario El Heraldo, 26 de septiembre de 2006).
Mención especial merece el caso del atentado contra el juez de paz, Eisenhower Zapata, en marzo
de 2008, que obedeció a una represalia de la mafia en el sector de Pradera, en el municipio de Dos Quebradas, Risaralda. Este juez es reconocido por denunciar casos de narcotráfico y de impulsar acciones judiciales con el fin de debilitar a sectores
criminales en el municipio. En lo que va corrido
de este año, allí han sido amenazados 4 de 18 jueces de paz, así como la alcaldesa Luz Ensueño Betancourt, quien denunció estos hechos (Diario El Tiempo, marzo 12 de 2008). Este caso evidencia que no sólo los funcionarios judiciales se constituyen
en amenaza para el narcotráfico en algunas zonas de país, sino que también lo son algunos agentes que administran justicia local, como los jueces de paz.
68
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
3.3.3 Amenazas contra funcionarios
judiciales
Por otra parte, el informe del Consejo Superior
de la Judicatura advierte que, para 2006, hubo un ligero incremento de las amenazas
contra funcionarios judiciales respecto
de 2005, para contabilizar un total de 131 en 2006, en comparación con los 95 casos de 2005, en donde los distritos judiciales de Cauca,
Nariño, Putumayo, Meta y Caquetá son los que más problemas de seguridad presentan, por encontrase en regiones controladas por el narcotráfico. Este mismo informe asegura que, por el fenómeno de las amenazas, las autoridades
competentes aprobaron el traslado de los jueces pertenecientes a los distritos judiciales de Buga, Neiva, Pasto, Popayán, Riohacha, Santa
Rosa de Viterbo y Valledupar, para este mismo
año (CSJ, 2005-2006: 183-184).
No obstante, la situación paradigmática de interferencias a la administración de justicia, mediante amenazas de muerte a funcionarios
judiciales por cuenta del paramilitarismo, se encuentra en los casos adelantados por la denominada “Parapolítica”, en donde la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, y la Corte Constitucional, han desempeñado un rol protagónico; la primera, en la instrucción y juzgamiento de los congresistas involucrados con el paramilitarismo, y la segunda en la exigibilidad
de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral en el proceso de paz adelantado con estos grupos por iniciativa del Gobierno Nacional.
Precisamente, a raíz del fallo de mayo de 2006, proferido por la Corte Constitucional en donde se declararon inexequibles algunos apartados de la Ley 975 de 2005, por considerarse
que daban lugar a la impunidad y a la vulneración ostensible de los derechos de las víctimas, los magistrados de la Corte fueron
increpados por Iván Roberto Duque, alias “Ernesto Báez”, uno de los máximos comandantes
de las AUC, quien además los culpó directamente
de un eventual fracaso del proceso
de paz. Esa situación obviamente puso en peligro la vida y la integridad de los magistrados
de la Corte, quienes solicitaron al gobierno,
mediante un comunicado, garantías para poder cumplir con las funciones de garantizar la plena vigencia de la Constitución (Revista Cambio, junio 9 de 2006).
En esa oportunidad, Báez propuso igualmente
la convocatoria a una Asamblea Constituyente,
con el fin de restarle facultades a la Corte, hecho de gran gravedad, si se tiene en cuenta que al día de hoy no ha habido un desmonte efectivo de la estructura paramilitar en el país.
Por otra parte, el 3 de octubre de 2007, se registró una amenaza concreta contra la familia de un investigador de la parapolítica. Ese mismo
día, el presidente de la Sala de Casación Penal,
César Julio Valencia Copete, reveló que el colegio donde estudiaba una hija de uno de los magistrados a cargo de los procesos de la denominada
“Parapolítica”, tuvo que ser evacuado por una supuesta amenaza de bomba (Diario El Tiempo, 3 de octubre de 2007). Para esa fecha, la Sala de Casación Penal conocía de aproximadamente
37 casos contra congresistas.
Ya en otro nivel, casos puntuales de amenazas
se registraron en la ciudad de Barranquilla,
donde Nelson Cantillo Villegas, director de Asonal Judicial, en junio de 2005, aseguró que a las instalaciones de las directivas del sindicato
habían llegado sufragios y panfletos amenazantes,
sin que se haya establecido con certeza su origen (Diario El Heraldo de Barranquilla, 20 de junio de 2005).
3.3.4 Filtración de instituciones judiciales por cuenta de paramilitares y narcotraficantes
Otro comportamiento frecuente del paramilitarismo
y el narcotráfico, para debilitar la
69
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
independencia judicial, y de esta forma facilitar su accionar criminal, tiene que ver con la “filtración
de instituciones”. Ésta hace referencia, por una parte, a la incidencia política de estos actores criminales en los procesos de selección y de conformación de la planta de funcionarios judiciales, a fin de que ésta sea constituida por personal que actúe conforme a sus intereses de forma directa o indirecta o, por lo menos, que esté integrada por personas que incidan de manera
significativa en su funcionamiento interno en puestos de mando o de control, o que tengan acceso a la información privilegiada que allí se procesa, con el propósito de planear y ejecutar estrategias de impunidad que favorezcan sus actuaciones criminales. Otros métodos empleados
por estos actores han sido el soborno de funcionarios y algunas formas de corrupción.
Es sintomático que la gran mayoría de casos
registrados se encuentren en instituciones como la Fiscalía General de la Nación y de sus delegadas o seccionales, así como en juzgados penales municipales, y que la filtración provenga
del paramilitarismo y del narcotráfico. Este hecho demuestra que el control de las instituciones
encargadas de ejecutar la política criminal
son un elemento clave en la estrategia delictiva.
3.3.5 La filtración paramilitar
Sobre la filtración del paramilitarismo en el interior de la rama judicial, pueden hacerse algunas
inferencias, desde noviembre de 2003, cuando se tenían algunas evidencias de presencia
paramilitar en la estructura de la Fiscalía General de la Nación, a partir de la interceptación
de algunas conversaciones entre la directora
del CTI, Marilú Méndez, y un miembro de inteligencia del Ejército. En esa conversación, Méndez contacta a un sargento del Ejército (Jaime Campos Cubillos) para que le dé detalles
sobre una operación militar al paramilitar Huges Rodríguez, procesado por narcotráfico (Diario El Tiempo, 2 de septiembre de 2007).
Por otra parte, el 22 de mayo de 2005, una reconocida columnista del diario El Tiempo50
ponía en tela de juicio el trabajo de lucha contra la corrupción y el debilitamiento de las estructuras paramilitares, tanto en la Fiscalía como en la Procuraduría, tomando como base dos situaciones paradigmáticas:
La primera hacía referencia al hecho de que por esos días la Fiscalía General había recolectado
información valiosa para desmantelar la banda del paramilitar Rodrigo Alfonso Peludo, alias “Cadena” en Sucre, sin que se hubiesen ordenado y efectuado operaciones contundentes
al respecto.
La segunda se refería al conocimiento que tenía la Fiscalía de material probatorio en donde se evidenciaba que las alcaldías de San Onofre, Betulia, Colosó, Chalán, Toluviejo, Ovejas
y María La Baja en el departamento de Sucre
financiaban a los paramilitares, hecho que tampoco suscitó mayores actuaciones de la justicia o de órganos de control del Estado.
El gran interrogante era entonces por qué, a pesar de la existencia de evidencia tan contundente,
que llevaba a la investigación y la sanción
efectiva por cuenta de estas instituciones, nunca se realizaron éstas, o en los casos en que se administraba justicia, como en el caso de la masacre de Chengue ocurrida en 2001, sólo se responsabilizó a un coronel y a sus subalternos, cuando había evidencia de la participación de altos mandos militares y políticos en la región de Sucre.
La respuesta obedecería a que tanto la Fiscalía
como el DAS, en la región Norte del país, se encontraban filtradas de forma eficaz por el paramilitarismo, lo cual se logró demostrar además con la incautación de documentación original perteneciente a estos organismos del
50 Se trata de Salud Hernández Mora.
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Estado en poder de estos grupos (Diario El Tiempo, mayo 22 de 2005).
Por esta época, exactamente el 8 de diciembre
de 2005, también salió a la luz pública la condena a la funcionaria del CTI Magaly Yaneth Moreno Vega, en Cúcuta, quien fue procesada por el delito de concierto para delinquir. Concluido
el proceso, se demostró que esta funcionaria
recibía $500.000 a cambio de filtrarle información a Jorge Iván Laverde Zapata, alias “La Iguana” y a alias “El Gato”, dos reconocidos jefes paramilitares regionales. Esta ex funcionaria
se desempeñaba como asesora de Ana María Flórez, directora seccional de Fiscalías. Dentro del proceso penal fueron involucradas
36 personas más, de las cuales 28 fueron acusadas (Diario El Tiempo, 8 de diciembre de 2005). En este caso se demuestra la relación entre corrupción de funcionarios y filtración de instituciones judiciales.
La filtración paramilitar ha alcanzado incluso
los niveles más altos en la estructura de la Fiscalía. En marzo de 2006, por orden del Fiscal General Mario Iguarán, siete hombres, pertenecientes
a la Veeduría de esta misma entidad, asumieron la investigación de funcionarios de la Fiscalía que dejaron sin tramitar varios informes
en la unidad, desde 2004 hasta 2006, que contendrían información suficiente para iniciar investigaciones por lavado de activos y extinción de dominio a reconocidos narcotraficantes
y miembros de las AUC, como Salvatore
Mancuso y Diego Fernando Murillo, alias “Don Berna”. Con este episodio se abre una serie de interrogantes en torno a las razones por las cuales algunas investigaciones de alto impacto son lentas o ineficaces. El hecho de que el Fiscal General hubiese conformado una comisión para hacer veeduría de estos casos demuestra que existen algunas irregularidades que podrían estar relacionadas con filtraciones (El Tiempo, 8 de diciembre de 2005).
El 27 de enero de 2007, se destapaba un bochornoso caso de filtración paramilitar en la Dirección de Fiscalías de Valledupar, en el departamento del César, que a su vez evidenciaba
la estrecha relación entre el coronel del Ejército Hernán Mejía Gutiérrez, quien a su vez era comandante del batallón “La Popa” y hombres de la cúpula del bloque Norte de las AUC, como alias “Jorge 40”, Hernán Giraldo, alias “Tolemaida”, alias “Omega” y David Hernández,
alias “39”. En efecto, se supo que el comandante
del Ejército recibía $30.000.000 por parte de las AUC, a cambio de cooperar con los paramilitares en labores contrainsurgentes y en el montaje de falsos positivos, para hacer pasar los muertos de los paramilitares como bajas en combate. En este contexto, se supo a la vez que, en octubre de 2005, hubo una purga interna dentro de las AUC, en donde fueron ejecutados 19 de sus miembros, quienes fueron mostrados ante la opinión pública como 19 guerrilleros del ELN dados de baja por el Ejército. En este montaje,
la en ese entonces directora de Fiscalías de Valledupar, Alix Cecilia Daza Martínez, habría colaborado en la modificación de la escena del crimen y en la legalización del falso positivo, según
lo afirmado por un ex suboficial del Ejército que denunció los nexos del comandante Mejía con las AUC. Alix Cecilia Daza Martínez, quien fue nombrada por el en ese tiempo Fiscal General
de la Nación, Luis Camilo Osorio, también fue acusada por su supuesta colaboración en otro falso positivo en el cual fueron ejecutados extrajudicialmente dos civiles en el interior del batallón “La Popa”, quienes fueron mostrados a la opinión pública como dos bajas guerrilleras
en combate (Revista Semana, 17 de enero de 2007). Este caso reviste una gran gravedad, teniendo en cuenta que en la ejecución de los denominados falsos positivos participaron simultáneamente
miembros de la fuerza pública y de la Fiscalía General de la Nación.
Otro acontecimiento que demuestra el actuar
sistemático y planificado del paramilitarismo,
en relación con la forma de intervenir las estructuras de la justicia penal, mediante sobornos y corrupción, tuvo lugar en marzo de
71
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
2007. En aquella oportunidad, el 8 de ese mes, la Corte Suprema de Justicia ordenó una inspección
judicial en Santa Marta con el fin de recaudar pruebas en contra de congresistas involucrados
en la Parapolítica. En esa inspección se incautaron computadores en donde reposaba
evidencia de que Jorge 40 tenía datos de más de 100 procesos penales contra paramilitares
seguidos en varios despachos del país, a quienes les había reservado presupuesto para sobornar jueces y fiscales y de esta forma obtener
su libertad, así como cuantiosas sumas a abogados por concepto de “honorarios extras”, forma de efectuar sobornos a funcionarios judiciales.
Los casos más significativos en donde se obtuvieron resultados a favor de paramilitares
son los de la liberación de Giovanni Pabón Cárdenas, sindicado de homicidio, quien quedó en libertad gracias al actuar de un funcionario corrupto de la Fiscalía 33 de Santa Marta; y la revocatoria de la medida de aseguramiento en contra de Roy Walter Santos Montenegro y de Orlando Gil Zuluaga, gracias a la modificación de la prueba que los incriminaba en un concierto
para delinquir agravado y extorsión (Revista Cambio, 8 de junio de 2007).
Ese mismo mes, la Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Penal, profirió una sentencia
condenatoria contra la ex directora seccional
de Fiscalías de Cúcuta, Ana María Flores, a quien se le comprobaron vínculos con paramilitares
en la región. La funcionaria condenada a prisión entregaba información del organismo y, en general, de los asuntos que allí se trataban
con miembros de este grupo armado ilegal (Diario El Tiempo, 29 de marzo de 2007).
En octubre de 2007, se produjo la captura de Rafael Sarmiento Carrillo y de Rodrigo Caballero
Paredes, quienes eran inspector de policía
y agente del CTI, respectivamente. Estos sujetos fueron sindicados de pertenecer a las “águilas negras” en el municipio de Aguachica, César, y de cometer delitos tales como extorsiones
y homicidios (Diario El Tiempo, 13 de octubre de 2007).
A su vez se reconocía la filtración de paramilitares
en altos cargos de la Fiscalía General. En septiembre de 2007, se abrió una investigación penal contra el ex fiscal de derechos humanos de Barranquilla, Luis Francisco Becerra Araque, luego que el Fiscal General, Mario Iguarán, le ordenara al grupo contra la corrupción de la Fiscalía que asumiera de forma preferente el caso, previo análisis del testimonio de Rafael Darío Palomino, un reinsertado perteneciente a las AUC.
Según el testimonio de Palomino, este Fiscal se esforzó en frenar el proceso contra Carlos Alberto Sosa Castro, ‘Ramiro’, jefe del bloque “Contrainsurgencia Wayúu” de las AUC. Alias “Ramiro” está acusado de matanzas como las del Limón en 2001, Maicao y la ocurrida en la finca La Esperanza. A Becerra se le acusa de haber inducido a varios testigos con el fin de que cambiaran su versión sobre el aspecto físico
de alias “Ramiro”. También se le endilga el hecho de que hubiese dejado en libertad al paramilitar Rolando Gutiérrez, luego que la versión del testigo que lo incriminaba cambió sospechosamente. Así mismo se aduce que favoreció
al paramilitar Pablo Peinado, a quien le cambió el tipo penal de desaparición forzada por concierto para delinquir en la resolución de acusación.
Además de eso, se dice que este funcionario entregaba dinero a abogados de paramilitares, y que sobornaba a varios testigos para que no identificaran a alias “Palomo”, comandante de las AUC, mientras se surtía la etapa de investigación
preliminar. En el 2004, Becerra era Fiscal de El Banco, Magdalena, y en la administración de Luis Camilo Osorio fue ascendido a fiscal de derechos humanos en Barranquilla, despacho en el cual se cometió esta serie de irregularidades
(Revista Semana, septiembre 5 de 2007).
Hay que agregar que, desde el 16 de marzo de 2006, los investigadores del CTI ya habían interceptado algunas comunicaciones entre el
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
jefe político de las AUC, en el Magdalena, José Gelves Albarracín, alias “el Canoso” y un amigo, a quien le comentaba cómo el fiscal Becerra, trabajaba para las AUC desde hacía varios años, absolviendo a los miembros de esta organización
en investigaciones penales por violaciones a los derechos humanos. En esa misma conversación
se evidencia cómo el fiscal Becerra cobraba
sumas de hasta 120 millones para dejar en libertad y archivar los procesos adelantados contra miembros de las AUC (Revista Cambio, 22 de junio de 2006 y Diario El Tiempo, mayo 9 de 2007).51
Uno de los casos más controvertidos a este nivel tiene que ver con la gestión del ex Fiscal General de Luis Camilo Osorio, entre 2001 y 2005. En efecto, Rafael García, ex jefe de informática
del DAS y vinculado a un proceso penal por su supuesta vinculación con el paramilitarismo,
acusó en mayo de 2007 a Osorio ante la Comisión de acusaciones de la Cámara de Representantes, y allí sostuvo que varios funcionarios
de la Fiscalía borraron información sobre procesos en contra de paramilitares investigados
por este ente. García sostuvo que la labor de borrar información en la base de datos de la Fiscalía Cisad, era facilitada por el mismo Osorio. Se debe recordar que la investigación que se adelanta contra el ex Fiscal Osorio fue iniciada tras una denuncia que al respecto interpuso
el congresista de oposición Gustavo Petro, en octubre de 2006. García aseguraba que incluso algunos funcionarios corruptos, obtenían clandestinamente información para él, mientras se encontraba detenido (Diario El
51 Ver: Revista Cambio, 22 de junio de 2006. En este mismo
artículo se revelan algunas pruebas incautadas por el CTI, entre las cuales se cuentan un computador portátil perteneciente a José Gelves Albarracín, alias “El Canoso”, en donde se demuestra la influencia de las AUC en la política regional y específicamente en la elección de los miembros de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, del alcalde de Santa Marta en esa época José Francisco Zúñiga y el gobernador del Magdalena Trino Luna. De igual forma, ver Diario El Tiempo, 9 de mayo de 2007.Tiempo, 30 de octubre de 2007). Pasados cinco meses de estas acusaciones, García afirmó que Osorio y Jorge Noguera, ex director del DAS, eran aliados con el paramilitarismo, y que, por conducto de Osorio, la Fiscalía estaba más filtrada
que el mismo DAS (El Espectador, 24 de mayo de 2008).
A raíz de las declaraciones que lo comprometían
con la infiltración paramilitar en la Fiscalía
General de la Nación, y más específicamente
en la Unidad de Derechos Humanos, el ex Fiscal Camilo Osorio fue citado a la Comisión de acusaciones para rendir su versión en mayo de 2007. De igual forma tuvo que asumir su defensa penal en el proceso que actualmente se efectúa en su contra por los cargos de injuria
y calumnia, tras la denuncia interpuesta por Gustavo Petro. La denuncia efectuada por el congresista Petro se remonta a una acusación
pública que le hizo el ex Fiscal Osorio, en el sentido de sugerir que tenía informantes en dicha entidad.
Pero los cuestionamientos directos al ex Fiscal
Luis Camilo Osorio no terminan allí. El 25 de febrero de 2008, el congresista Luis Fernando Almario fue capturado por orden de la Corte Suprema de Justicia, por sus supuestos nexos con el paramilitarismo. Lo extraño de esta captura
es que sólo hasta hace unos pocos días fue remitido un testimonio proveniente de la Fiscalía General de la Nación a la Corte Suprema
de Justicia, en donde se incriminaba de forma
directa a Almario con el homicidio de Inés Cote de Turbay y de otras personas en Caquetá. Inexplicablemente, durante el tiempo en que el Fiscal Luis Camilo Osorio estaba al mando de la Fiscalía General, nunca se remitió este material
probatorio clave para la captura del ex congresista. Es importante recordar que la esposa
de Almario es Elsa Piedad Ramírez, quien se desempeña actualmente como fiscal delegada
ante el Tribunal Superior de Bogotá y hasta hace poco era parte de la unidad de fiscales especializados en investigar a los grupos terro73
Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
ristas (Revista Cambio, marzo de 2008), cargos que sin lugar a dudas representaban para ella y para su esposo una gran incidencia política en el interior de esta institución.
Nuevas dudas sobre la reputación del ex Fiscal
Osorio fueron suscitadas por las acusaciones
del ex fiscal de la Unidad de Derechos Humanos,
Luis Augusto Sepúlveda Reyes, en mayo de 2008, ante la Comisión de acusaciones de la Cámara dentro de la investigación que se adelanta
contra Osorio, en el sentido de afirmar que el ex Fiscal favoreció en su administración (2001-2005) a los paramilitares. Sepúlveda se encuentra exiliado en Canadá por las amenazas de muerte en su contra efectuadas por estos grupos, debido a que investigó casos en donde la fuerza pública había estado involucrada con miembros de esa organización.
En la actualidad, Sepúlveda se desempeña como consultor de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y, según la versión que aportó a las autoridades, fue relevado por Osorio
en abril 23 de 2003, por haber involucrado a Carlos Castaño en el caso de intento de homicidio
contra el congresista Wilson Borja en 2002. En esa mismo caso, Sepúlveda ordenó investigar a los generales Jorge Enrique Mora Rangel y Reynaldo Castellanos, hecho que molestó
profundamente al ex Fiscal Osorio, quien, 15 días después de este episodio, procedió a separarlo de la entidad y a quitarle los 15 expedientes
que se le habían asignado.
Sepúlveda afirmó que por la época en que él trabajaba con Osorio, las AUC amenazaron de muerte a varios fiscales, pero decidieron dejar de matarlos para conservar la imagen internacional
del país y, por lo tanto, decidieron adoptar una estrategia más disuasiva, que consistía
en sustituir o en bajar el perfil de los fiscales
que llevaban los casos más importantes. Por esta razón y por el riesgo al que estaban expuestos, los fiscales de más alto nivel, encargados
de los casos más cruciales contra el paramilitarismo, decidieron solicitar medidas cautelares ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Después de este episodio, Sepúlveda culpó al Fiscal Osorio de retirar a fiscales como César Rincón, Amelia Pérez, Marta Camacho, Pedro Díaz y Lucía Luna, quienes estaban a cargo de casos importantes, con el fin de favorecer lo que sería la nueva estrategia del paramilitarismo.
Precisamente el ex jefe de la Unidad de Derechos
Humanos de la Fiscalía, Pedro Díaz, interpuso
demanda contencioso-administrativa contra la Fiscalía General de la Nación, alegando
que había renunciado a la institución por obra de las presiones ejercidas en su contra por cuenta de Luis Camilo Osorio. En el fallo de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le ordenó a la entidad restituir a Díaz y pagarle los sueldos debidos y las demás
prestaciones a partir de su renuncia, tras encontrar como hecho demostrado que la renuncia
al cargo se debió a “Coacciones de orden
externo provenientes del entonces Fiscal General de la Nación”. La providencia fue apelada,
en julio de 2008, por la Fiscalía General de la Nación y se espera el fallo definitivo ante la Sección Segunda del Consejo de Estado. En el fallo de primera instancia se dio credibilidad a los testimonios rendidos por Marcia Martínez Guerra, secretaria del ex Fiscal Alfonso Gómez Méndez; Virgilio Castellanos, que en esa época era coordinador de la Unidad de Anticorrupción, y Pablo Elías González, Vicefiscal General en la época de Gómez Méndez. Las versiones coincidían
en afirmar que Pedro Díaz fue obligado a renunciar luego de haberse negado a archivar la investigación adelantada contra Rito Alejo del Río (Diario El Tiempo, 18 de julio de 2008). Esta tesis coincide con la versión de los hechos aportada
por Sepúlveda.
Finalmente, mencionamos una de las investigaciones
más importantes adelantadas por la Fiscalía General de la Nación en donde
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
quedaba al descubierto la filtración efectiva del paramilitarismo en este organismo. Es la investigación adelantada por la Fiscalía quinta de la Unidad de Derechos Humanos contra 126 personas sindicadas de pertenecer a la banda “La 40”, denominada así por pertenecer a la estructura delincuencial del paramilitar “Jorge 40”. A lo largo de la investigación, la primera fiscal que estuvo a cargo de la misma, y que tuvo que dejar el caso por haber sido ascendida en el organismo, calificó de “magistral” el trabajo
realizado por los investigadores, quienes lograron recopilar una gran cantidad de pruebas
que incluían miles de horas de grabaciones interceptadas legalmente, en donde se comprometía
a un gran número de funcionarios judiciales que se prestaban para hacer favores a los narcos ante las instancias judiciales con competencia en el departamento de Bolívar. Sin embargo, aunque hubo éxitos relativos de la investigación, el Fiscal que asumió el caso resolvió
la situación jurídica de 24 indiciados, decretando
la preclusión de la investigación para 19 y vinculando a la etapa de juicio sólo a 3, a pesar de que el Ministerio Público y la misma Unidad de Derechos Humanos consideraron que también debía vincularse a la etapa de juicio
a las 19 personas que se favorecieron con la preclusión. Por esta razón el Fiscal fue relevado de su cargo en los primeros días de noviembre de 2008. El Fiscal justificó la medida de precluir la investigación contra dos ex gerentes de los hospitales de Coveñas y de San Onofre, a pesar
de que en las conversaciones interceptadas se evidencia que estaban recibiendo dineros y realizando transacciones con paramilitares. Si bien el investigador no niega este hecho, aduce que recibieron dinero por encontrarse en una situación de miedo insuperable, situación que era comprensible, según él, en un contexto de violencia generalizado en donde los paramilitares
tienen mucho poder. La valoración de esta prueba efectuada tanto por la Unidad de Derechos
Humanos como por el Ministerio Público
coinciden en que en la conversación no se evidencia ninguna presión de los dos gerentes. Por el contrario, se evidencia su aquiescencia con los paramilitares (Diario El Tiempo, 3 de noviembre de 2008).
Si bien es cierto que estas versiones son el fundamento de investigaciones penales y disciplinarias,
hoy en día no arrojan resultados contundentes que permitan determinar absoluta
certeza. Lo cierto es que, a partir de dichas
versiones y del análisis de algunos casos puntuales, hubo manejos administrativos que favorecieron la impunidad respecto de crímenes
cometidos por paramilitares y violaciones a Derechos Humanos cometidas por miembros de la Fuerza Pública. Por supuesto que esto no quiere decir que haya existido una intención consciente y voluntaria de Osorio de colaborar
con el paramilitarismo. Lo que se evidencia es más bien un manejo inadecuado de las relaciones
de poder en el interior de la Fiscalía que, de facto, terminó por favorecer la estrategia
paramilitar y al mismo tiempo posibilitó la existencia de una serie de dudas en torno a la transparencia de los miembros de la Fiscalía General de la Nación.
Pese a que en determinados casos las directivas
de la Fiscalía tomaron medidas para evidenciar las infiltraciones de estos actores y revertir hasta cierto punto sus medidas, en otros el comportamiento no ha sido en el mismo
sentido. Así fue como, en marzo de 2007, William Vaquero Namen, director seccional de la Fiscalía de Córdoba, envío una carta a la directora
nacional de Fiscalías, Alicia Ledesma, con despacho en Bogotá, enla cual denunciaba varios actos de corrupción, en donde más de 10.000 casos habían sido archivados en dichas Fiscalías por tratarse de investigaciones contra políticos influyentes de la región, involucrados en la comisión de delitos y de mantener nexos con paramilitares. En dicha correspondencia, que se remonta a octubre de 2006 y que continuó
hasta febrero de 2007, se asegura que en las Fiscalías 7, 22 y 11 de la Unidad de delitos
contra la administración pública, en dicha
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Capítulo 3
Presiones sobre la administración de justicia,
formas y actores
región, precluyeron todas las investigaciones durante el 2007, y que no se habían proferido órdenes de captura hasta ese momento. A pesar
de la gravedad de estas denuncias, Alicia Ledesma, directora nacional de Fiscalías, en vez de asumir las investigaciones respectivas, o tramitarlas frente a las fiscalías competentes, decidió trasladar a este funcionario al cargo de director seccional de la Fiscalía del Magdalena, y en reemplazo de éste nombró a una funcionaria
bastante cuestionada por haber sido investigada
penalmente por el delito de falsedad ideológica, mientras era directora seccional del Atlántico (Revista Cambio, marzo de 2007).
3.3.6 Filtración del narcotráfico
El narcotráfico, al igual que el paramilitarismo
o en estrecha alianza con éste, ha logrado con relativo éxito permear las instituciones judiciales,
y específicamente las que tienen que ver con la investigación y la sanción penales.
De igual forma, ha habido hechos que demuestran
la filtración efectiva de la Unidad Antinarcóticos y de interdicción de la Fiscalía General de la Nación. En efecto, diurante los primeros días de febrero de 2007, Camilo Bula, el jefe de dicha unidad, manifestó que existía una persona o un equipo de personas dentro de esta Unidad que remitía información confidencial
a capos de la mafia, cuyas extradiciones estaban siendo tramitadas por conducto de órdenes
judiciales provenientes de la justicia estadounidense
(Diario El Tiempo, febrero 25 de 2007). Este hecho habría alertado a los implicados
para abandonar el país, o para planificar diversas formas de rehusar la justicia.
En abril de 2007, otro caso comprobó la filtración
de la mafia dentro de la Fiscalía, aunque, en instancias intermedias, un nuevo escándalo por corrupción de funcionarios judiciales prendía
las alarmas. Se trataba de José Hernán Suárez
González y de Isabel Carrillo Perdomo, fiscal 269 local de la Dirección de Fiscalías de Bogotá y fiscal 72 local en el municipio de Lérida (Tolima),
respectivamente, quienes fueron condenados
a penas de prisión por vender información
(Diario El Tiempo, febrero 25 de 2007).
Por otra parte, es relevante relacionar aspectos
como el fortalecimiento de figuras del narcotráfico en algunas regiones del país, con un incremento en la impunidad respecto del conjunto de conductas relacionadas con su actividad
delictiva, en parte, debido a la facilidad con la que estos nuevos capos pueden sobornar
a funcionarios judiciales y del Estado. Por ejemplo, en diciembre de 2007, se conoció del ascenso en la estructura mafiosa del país de Daniel
Barrera, alias “El Loco”, quien actualmente es uno de los narcotraficantes más poderosos en la zona suroriental del país. “El Loco” Barrera,
a pesar de ser un delincuente reconocido, no ha podido ser capturado porque con sus influencias
ha sobornado a muchos funcionarios del Estado pertenecientes a la Registraduría General, al DAS y la Fiscalía. En esta última, fue precluida una investigación penal a su favor, donde se le sindicaba de enriquecimiento ilícito en hechos que se remontan a 2005. Además, se dice que por sus influencias en la Registraduría logró borrar de los archivos de la entidad sus huellas dactilares y, por lo tanto, no ha podido ser identificado en las investigaciones penales que se le han abierto por sus actividades delincuenciales
(Revista Semana, 17 de noviembre de 2007).
Otro caso de filtraciones por cuenta de la mafia en la Fiscalía General de la Nación fue registrado el 4 de mayo de 2008, en donde Roxana Eljaier Castillo, asistente de la Unidad de Antinarcóticos y de lavado de activos, fue capturada presuntamente por haber recibido 11 millones de pesos por filtrar información en el caso del narcotraficante Fernando Gonzales.
Al parecer, la funcionaria, a cambio de dinero, falsificó una firma para que Gonzales fuese trasladado de la cárcel Picota en Bogotá,
al municipio de Santa Fe de Antioquia. Días antes, esta funcionaria se había practicado una
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
lipoescultura que le había costado $14.000.000 (Diario El Tiempo, 4 de mayo de 2008).
Pero, sin lugar a dudas, el caso más importante
de filtraciones a instituciones judiciales por cuenta del narcotráfico es el de Guillermo León Valencia Cossio, ex director seccional de la Fiscalía de Antioquia y hermano del actual Ministro del Interior y de Justicia Fabio Valencia Cossio. Según la información de prensa, el 23 de junio de 2008, se encontraba el presidente Álvaro Uribe en una reunión con los altos mandos
militares de la región y con los miembros de la Fiscalía Seccional, con el fin de adoptar una estrategia conjunta para desmantelar la estructura
delictiva al mando del reconocido narcotraficante
Daniel Rendón, alias “Don Mario”, quien en la actualidad cuenta con aproximadamente
250 hombres en armas a quienes se les atribuyen más de 530 homicidios y 25 secuestros,
y quien además es el máximo responsable de la temida “Oficina de Envigado”. En dicha reunión se hizo un organigrama detallado de la estructura de la banda con los nombres de sus cabecillas principales, con el fin de que las autoridades adoptaran medidas concretas para capturar y judicializar a sus miembros (Revista Cambio, 23 de junio de 2008 y El Espectador, 27 de agosto de 2008).
Sin embargo, causó extrañeza el hecho de que en dicho organigrama se hubiese borrado el nombre de John Fredy Manco Torres, alias “el Indio”, quien, según las investigaciones adelantadas
desde 2006 por la Fiscalía, sería uno de los integrantes de la banda de “Don Mario” junto con hombres como Camilo Torres, alias “Fritanga” y Juan Felipe Sierra, reconocido empresario
de la región, dueño de una empresa de vigilancia privada con 1.350 vigilantes y 379 armas, y el encargado de filtrar la Policía y la Fiscalía para favorecer a la organización criminal (Revista Semana, 8 de septiembre de 2008). La explicación a tan extraño suceso que revelaba la incidencia directa de colaboradores de Don Mario en la Fiscalía, para hacer desaparecer
sus nombres de los informes de las autoridades,
la tendría el fiscal de la Unidad Antinarcóticos
de la Fiscalía, quien reveló una serie de conversaciones telefónicas que habían sido interceptadas para hacerle seguimiento a Juan Felipe Sierra, en donde se probaba que el en ese entonces director seccional de la Fiscalía de Antioquia, Guillermo León Valencia Cossio, aceptaba hacer efectiva la solicitud planteada por Sierra, en el sentido de borrar de los registros
de las autoridades a alias “el Indio”. En otras conversaciones se evidencia la gran cercanía
entre Valencia Cossio y Sierra, quienes intercambiaban entre sí información importante
respecto del manejo de la Fiscalía y del desarrollo
de los negocios de la organización de alias “Don Mario”. De igual forma, en algunas de estas conversaciones se relacionaba directamente
al Ministro del Interior y de Justicia Fabio
Valencia Cossio, y en otras aparecen comprometidos
la directora seccional de Fiscalías de Córdoba, Perla Emperatriz Dávila Martínez y el general Marco Antonio Pedreros, ex comandante
de la Policía Metropolitana de Medellín. Parece que ambos personajes recibieron dinero
de Juan Felipe Sierra (Revista Cambio, 23 de junio de 2008).
Por la gravedad de estos hechos, se abrió una investigación preliminar en contra de Valencia
Cossio, quien fue trasladado a Tunja, y posteriormente separado del organismo por el Fiscal General de la Nación, Mario Iguarán. A pesar de que el ministro Fabio Valencia estaba implicado en algunas de las conversaciones interceptadas
a su hermano, y de que por esos días el Fiscal General aceptó que éste le había preguntado sobre el caso de su hermano, el Ministro fue ratificado en su cargo por cuenta del presidente Uribe.
De igual manera, en el expediente penal seguido a Valencia obran grabaciones en las que se compromete al ex Fiscal con la muerte
de dos testigos estrella del CTI que estaban aportando información valiosa para las autori77
Capítulo 4
Débil conciencia interna de independencia judicial
dades, en las investigaciones contra los miembros
de la “Oficina de Envigado”. En una de estas
conversaciones, se revela cómo John Fredy Manco Torres, alias “El Indio”, le dice a Camilo Torres Martínez, alias “Fritanga”, que está preocupado
por las revelaciones que estos sujetos venían haciendo a las autoridades. De allí que decide contactar a Juan Felipe Sierra, quien tenía la ubicación de los testigos, para poder dársela a miembros del Gaula César, y de esta forma lograr interceptarlos y posteriormente asesinarlos. Lo mas sospechoso es que, a comienzos
de marzo de 2008, el fiscal especializado
de Urabá había remitido un informe detallado
al ex fiscal Valencia en donde le revelaba los avances en las investigaciones contra “Don Mario”, así como de la estructura de su organización
criminal. Allí también se relacionaban los testigos que iban a comparecer. Se trataba de dos desmovilizados de las AUC, Omar Zolera y José Mosquera, quienes nunca asistieron a la diligencia judicial, debido a que fueron asesinados
(El Espectador, 27 de agosto de 2008).
Sin embargo, la filtración de la Fiscalía de Medellín por cuenta de la mafia data de tiempo
atrás. Por ejemplo, se supo que alias “Rogelio”,
quien antes era el cabecilla de la “Oficina
de Envigado”, era miembro del CTI de la Fiscalía, y que su hermana, Cruz Elena Aguilar, era fiscal. Según algunas versiones de funcionarios
de la Fiscalía, alias “Rogelio” repartía dinero a sus colegas y colaboradores en época de navidad (Revista Semana, 8 de septiembre de 2008). De igual forma, muchos fiscales han manifestado que han sido objeto de presiones. Algunos de sus casos les han sido fraccionados o les han quitado expedientes. También se han reportado casos de fiscales que hacen parecer personas ejecutadas extrajudicialmente como bajas en combate, situaciones que permiten evidenciar las manifestaciones del fenómeno de la filtración narcoparamilitar en Antioquia (Revista Semana, 8 de septiembre de 2008). Incluso, cuando Valencia Cossio rindió indagatoria
por los hechos que lo comprometían con la “Oficina de Envigado”, se denunciaron casos de desaparición de expedientes en la Fiscalía de Medellín, a pesar de que el Fiscal General había conformado una comisión de investigadores
para que hicieran seguimiento de las actuaciones
de Valencia, mientras era director de ese organismo (Diario El Tiempo, 28 de agosto de 2008).
Valencia Cossio estaba al mando de importantes
investigaciones en el país, como la que se adelanta actualmente en el caso de la multinacional
Chiquita Brands que, como lo aseguró Ever Veloza, alias “HH”, el pasado 8 de julio de 2008, por intermedio de la Convivir Papagayo, financiaba a los paramilitares en la región de Urabá. Valencia también era el responsable directo de las investigaciones contra los miembros
de la “Oficina de Envigado”. Cuando Valencia
Cossio fue involucrado en este escándalo, también se supo que la fiscal del caso Chiquita Brands, Alicia Domínguez, había sido objeto de presiones por cuenta de Valencia, luego de haberse
negado a permitir que una ex fiscal cercana
a él asumiera la defensa de empresarios vinculados a la empresa Papagayo, manifestando
que efectivamente se encontraba inmersa en una inhabilidad legal, debido a que días antes
de asumir la defensa de los sindicados, había
abandonado su cargo, y además había sido por algún tiempo fiscal única de Urabá (Diario El Tiempo, 17 de agosto de 2008).
Como consecuencia de estos hechos, el congresista
Gustavo Petro manifestó, el 8 de agosto
de 2008, que la infiltración de la Fiscalía por cuenta del narcotráfico y del paramilitarismo era una realidad que data desde el 2002, época durante la cual Luis Camilo Osorio estaba a cargo
de la entidad, y que colaboró en la puesta en marcha del proyecto de reestructuración y de impunidad del paramilitarismo en el país, en especial en las regiones de la costa Atlántica,
Santander y Antioquia (El Espectador, 27 de agosto de 2008).
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Como consecuencia de la investigación preliminar en contra del ex director de la Fiscalía
de Medellín, Guillermo León Valencia, se abrieron dos investigaciones más en donde se involucraba a dos fiscales con delitos relacionados
con el narcotráfico y el paramilitarismo. En los primeros días de agosto de 2008, un fiscal delegado de la Unidad de Derechos Humanos ordenó la captura de Rosalba Negrete Flores, ex directora del CTI de Córdoba quien fue sindicada
de haber participado del homicidio del profesor de la Universidad de Córdoba, Hugo Iguarán, el 10 de septiembre de 2000, época durante la cual varios estamentos de la Universidad,
en especial los pertenecientes al sindicato,
eran blanco del paramilitarismo- Al parecer, Negrete Flores habría participado del plan de las AUC, consistente en filtrar la Universidad, erradicando a los disidentes de ese proyecto, mediante la violencia. La ex fiscal había sido declarada insubsistente por el Fiscal General Mario Iguarán, en el año 2006 (Diario El Tiempo,
12 de agosto de 2008).
Por estos mismos días, también se abrió investigación
penal contra la directora de la Fiscalía
Seccional de Montería Perla Dávila, quien fue sindicada de tener nexos con la organización
criminal de alias “Don Mario”. Dávila fue trasladada de inmediato por orden del Fiscal General Mario Iguarán a la ciudad de Pasto (Diario El Tiempo, 17 de agosto de 2008).
Como puede evidenciarse de lo anterior, en Colombia los actores violentos ilegales utilizan diversas formas para ejercer presión sobre los operadores judiciales. Así es como el homicidio,
las amenazas y los atentados se han hecho patentes en muchos casos que, por lo demás, no se han esclarecido judicialmente. De otra parte, otra forma de presión identificada ha sido la filtración de determinadas instancias judiciales. A su vez, ésta ha tenido diversas formas.
En algunos casos, ha ocurrido mediante el soborno y la corrupción y, en otras, mediante la vinculación directa entre el funcionario y/o empleado con la organización armada. Por la información recogida, parece claro que esta última
estrategia es particularmente recurrente por los actores paramilitares y del narcotráfico.
Por lo visto, igualmente es claro que las acciones
de presión de los actores violentos se reparten de manera muy similar entre empleados
y funcionarios judiciales. Dependiendo de la clase de presión ejercida, unos se ven más afectados que otros. Así, según los datos en materia de homicidios, los más afectados son empleados antes que funcionarios. De todas formas, la justicia penal y, en particular, la Fiscalía
General es de lejos la más afectada.
Aun realizando estas diferenciaciones iniciales,
los casoselatados aquí r muestran un alto grado de vulnerabilidad de los operadores
judiciales por la acción de organizaciones violentas. En nuestro concepto, esto afecta la independencia, pues genera temor y zozobra para el desarrollo de una actividad judicial en condiciones normales. Lo anterior es aún más patente en aquellas zonas donde los actores violentos tienen un nivel de control permanente
y reconocido.
Finalmente, es muy preocupante el alto nivel
de impunidad en que muchos de estos casos
se encuentran. Si bien se reconoce que en determinadas situaciones las mismas autoridades
judiciales han encabezado las denuncias y las investigaciones, como en el caso de las infiltraciones
en la Fiscalía, los resultados han sido muy escasos para determinar los responsables de muchos de estos actos. Esto facilita evidentemente
su repetición y profundiza el ambiente
de temor y zozobra identificado antes.
79
Capítulo 4
Débil conciencia interna de independencia judicial
4.1 La independencia judicial
Como se anotó en el marco metodológico
arriba descrito, la independencia judicial solamente es posible si los operadores judiciales la consideran como valiosa y la defienden
respecto de los actores interesados en cuestionarla o romperla. En este plano, no sólo se trata de ser y actuar de manera independiente,
sino de guardar la imagen de independencia
frente a la sociedad respecto de la cual se pretende administrar justicia.
Dadas las garantías institucionales recogidas en este informe, los operadores judiciales colombianos
tienen vías adecuadas para resguardar y defender su independencia e imparcialidad. Por otra parte, y como también se ha registrado, no siempre pueden abstraerse de las presiones directas
o indirectas de los actores armados que forman parte del cuadro de violencia que caracteriza
al país. Con todo, no es fácil demostrar que aun la violencia ha quebrantado siempre la independencia de jueces y fiscales.
A pesar de lo anterior, en varios casos los mismos operadores han entregado su independencia.
Las vías han sido varias. De un lado, están estrictos intereses corruptos, en otros se expresan en agendas político-partidistas que subordinan su labor judicial. Igualmente, se encuentran múltiples relaciones vinculadas a redes de poder social o económico.
Así, en materia de conductas presuntamente
corruptas, se conoció de la declaratoria de insubsistencia del juez de Lorica, Jairo López Ramos, por orden del Tribunal Superior de Córdoba,
el 23 de noviembre de 2007. La razón de su declaratoria de insubsistencia radica en que este juez falló una tutela a favor de 13 políticos investigados por sus nexos con paramilitares, quienes fueron dejados en libertad dentro de las 48 horas siguientes a la comunicación del mismo. Contra este juez cursaban cinco procesos
disciplinarios que se adelantaban en el Consejo Superior de la Judicatura. Si bien en el hecho no ha logrado establecerse claramente si el juez recibió alguna contraprestación por la decisión adoptada, lo cierto es que la providencia
adolecía de graves deficiencias en cuanto a su fundamentación jurídica, con lo que no se descarta una conducta contraria a derecho por cuenta de este juez, que finalmente fue separaCapítulo
4
Débil conciencia interna
de independencia judicial
80
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
do de su cargo (Diario El Tiempo, 23 de noviembre
de 2007).
El otro caso está relacionado con el actuar ilegítimo de Álvaro Weis Bautista y Diana Castro,
dos de los magistrados que componían la sala de descongestión de la Corte Suprema de Justicia, encargada de decidir sobre la responsabilidad
penal de los empleados acusados de haber participado en el desfalco del patrimonio de Foncolpuertos. Los dos magistrados profirieron
una serie de fallos en donde se cambiaba
el tipo penal de peculado por el de abuso de confianza en concurso con el delito de estafa,
delitos que comportan penas menores y que, por lo tanto, a su vez implicaban una disminución
de los términos de prescripción que impediría que muchos de los acusados fueran condenados. El impacto de estos dos fallos fue inmediato en la Corte Suprema de Justicia que, en los primeros días de mayo de 2008, decidió en su sala plena separar a los dos magistrados y compulsar copias a la Fiscalía para que determine
si éstos incurrieron o no en responsabilidad
penal. Es importante resaltar que en el caso de Foncolpuertos hay miles de millones de pesos en juego, en donde algunas personas tenían derecho a pensiones que ascendían a los 28.000 millones de pesos, hechos que demuestran
la magnitud del desfalco (Diario El Tiempo, 15 de marzo de 2008).
Por otra parte, el 8 de junio de 2008, salieron
a la luz pública unas conversaciones en las que supuestamente el fiscal de justicia y paz, José Alfredo Jaramillo Tamiz, pedía $500.000 a Alfonso Hilsaca, conocido con el sobrenombre de “El Turco”, reconocido empresario cartagenero,
a cambio de mediar ante el paramilitar postulado a la Ley de Justicia y Paz, alias “Juancho
Dique”, con el fin de que no lo involucrara en el homicidio de dos prostitutas y un abogado cometidos en 2006, en la ciudad de Cartagena, en el transcurso de una de las versiones libres programadas dentro del procedimiento de la ley. En efecto, alias “Juancho Dique” había manifestado
ante el fiscal su voluntad en el sentido de involucrar al empresario en la comisión de estos delitos. Ante la contundencia de las grabaciones,
el Fiscal General de la Nación decidió declarar la insubsistencia del fiscal y remitir las investigaciones adelantadas por éste a la Unidad de Derechos Humanos, con el fin de verificar si cometió alguna irregularidad. Aunque Jaramillo Tamiz niega que pidió dinero al empresario a cambio del silencio del paramilitar, aceptó que al parecer se había reunido con colaboradores de Hilsaca en el restaurante Bufallo Grill, ubicado
en Barranquilla, el 30 de mayo de 2008 (Diario
El Tiempo, 8 de junio de 2008).
En materia de desarrollo de agendas políticas,
al margen de las funciones judiciales, se puede registrar el caso del magistrado del Consejo
Superior de la Judicatura, José Alfredo Escobar,
quien, en calidad de presidente de dicha institución, envió una carta de felicitación a Álvaro
Uribe luego de haber ganado las elecciones
presidenciales en un segunda elección. La carta venía firmada por la Sala Plena del Consejo
Superior. Sin embargo, ninguno de los magistrados
fue consultado sobre el contenido de la misma (Diario El Tiempo, junio 10 de 2006). Es importante tener en cuenta que la Constitución
Nacional prohíbe a los servidores públicos proferir actos de felicitación al gobierno.
Por otra parte, el juez especializado Gustavo Arley Córdoba, reconocido en el departamento del Chocó por haber sido uno de los gestores de la creación del municipio de Certegui, participó en actos políticos que tuvieron lugar a mediados
de marzo de 2006, y cuyo fin era establecer los candidatos a alcalde del municipio, después del fallecimiento de Fulton Rengifo. En dicha reunión el juez especializado propuso públicamente
el establecimiento de unas cooperativas pertenecientes a cada partido en disputa, para que el alcalde contratara con ellas y de esta forma obtener los recursos públicos derivados de las contrataciones. De igual forma aceptó el hecho de haber conocido a dos personas que
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Capítulo 4
Débil conciencia interna de independencia judicial
habían sido funcionarias del municipio y que habían cometido irregularidades en un contrato
que ascendía a $300.000.000, y que sin embargo
nunca interpuso la denuncia respectiva (Revista Cambio, marzo 21 de 2006). Estas dos afirmaciones, que implicaban propuestas para fortalecer la corrupción en el municipio, son contrarias a las funciones establecidas en la Constitución y en la Ley asignadas a los jueces de la República.
Otra clase de casos cuyo carácter se diferencian
de los anteriores tienen que ver con relaciones poco claras de algunos altos magistrados
con empresarios que a la postre han resultado vinculados con el narcotráfico o con actuaciones cuestionadas. Si bien aquí no se ha logrado comprobar que los operadores judiciales
hayan entregado su independencia, o hayan sido objeto exitoso de presiones por parte de los actores de poder, las cercanías expresadas dejaron muy maltrecha su imagen de independencia.
Como se ha indicado, no sólo se trata de ser independiente, sino de aparentarlo.
El primer caso hace referencia a los cuestionamientos
que en su momento se hicieron a una supuesta relación de cercanía entre el narcotraficante
Georgio Sale con personalidades influyentes de la política nacional, y específicamente
con los magistrados de las Altas Cortes, con quienes se le veía en homenajes, recepciones
y eventos sociales. En diciembre de 2006, Georgio Sale había sido visto con varios magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, entre ellos Carlos Isaac Náder, en ese entonces presidente
de la Corporación, Yesid Ramírez actual presidente y Jaime Arrubla, entre otros. Si bien una supuesta amistad de este personaje con los magistrados corresponde a la época en que supuestamente era un influyente empresario italiano y que aún no se habían destapado sus nexos con la mafia (Diario El Tiempo, 10 de diciembre
de 2006), causa extrañeza que éstos hayan mostrado cierta complacencia con él, y que no hubiesen tomado la distancia que de ellos se esperaba en razón a la investidura de sus cargos y al poder que ostentan actualmente
en la resolución de controversias sobre casos
emblemáticos de narcotráfico y paramilitarismo
(Diario El Tiempo, 26 de abril de 2008).
El 6 de diciembre de 2006, salió a la luz pública
el reporte de seguridad de la Corte Suprema
de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura, en donde se observaba que Giorgio Sale hizo aproximadamente 23 visitas a los magistrados
de las Altas Cortes entre el 25 de julio y el 9 de noviembre de 2006, que incluía visitas a algunos magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, entre ellos con José Alfredo Escobar,
Jorge Flechas Díaz, Eduardo Campo Soto y Gustavo Gnecco Mendoza (Diario El Tiempo, 26 de abril de 2008).
Otro hecho salió a la luz pública el 15 de diciembre
de 2006, que comprometía aun más a algunos magistrados. Se trataba de unas conversaciones
interceptadas por la Fiscalía, en donde el magistrado Guillermo Bueno, presidente
de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, prometió averiguarle a Sale el estado de tres procesos que se adelantaban
ante la Sala Penal de la Corte Suprema
de Justicia y que involucraban a Giuseppe Gangi, Giorgio Emett, Brígida Troiano, Roberto Di Giavandomenico y Davide Di Bitettoante, colaboradores cercanos de Sale en el negocio del narcotráfico. Uno de estos procesos hacía referencia a una acción de tutela interpuesta por el mismo Sale que buscaba la restitución de algunos bienes inmuebles, luego de su captura
por narcotráfico, aduciendo la violación al debido proceso. Sin embargo, el fallo de tutela denegó sus pretensiones. El otro proceso hacía
referencia a la interposición de un recurso extraordinario de casación contra la absolución de estos ciudadanos de Italia, después de haber
sido sorprendidos con $9.000.000.000, sin que hubiesen justificado el origen de ese dinero.
El fallo de casación finalmente confirmó el fallo de primera y de segunda instancias, en el
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
sentido de absolverlos de los cargos formulados
por la Fiscalía (Revista Cambio, 15 de diciembre
de 2006).
De igual forma, en mayo de 2007, se ventiló
otro asunto. Se trataba de la aparición de unos videos y unas conversaciones aportadas por la Policía Italiana y la Policía Colombiana, en donde aparecían probadas las relaciones de amistad entre Giorgio Sale, reconocido capo de la mafia italiana y el presidente del Consejo Superior de la Judicatura, José Alfredo Escobar.
Estas pruebas fueron recolectadas por la Policía Italiana y Colombiana, a partir de una investigación que se adelantaba a Sale desde el 2003, y en donde se demostró que éste era amigo personal y socio del jefe paramilitar Salvatore
Mancuso, con quien desarrollaba actividades
de narcotráfico y lavado de activos. En noviembre de 2006, fecha en la que culminó la investigación encubierta adelantada a Sale, se estableció que además éste había solicitado favores personales al magistrado José Alfredo Escobar, con el fin de que aprovechara sus influencias
para ayudar a personas allegadas (Revista
Semana, noviembre de 2006).
El hecho revestía gravedad, debido a que Sale no solamente era un reconocido empresario,
sino que mantenía relaciones estrechas con el paramilitarismo. El magistrado José Alfredo Escobar aceptó que mantuvo una relación de amistad con el capo italiano, que le hizo algunos
favores personales, pero que desconocía las actividades ilícitas a las que se éste se dedicaba
y sus nexos con las AUC (Revista Semana, noviembre de 2006). Como consecuencia del escándalo (Revista Semana, 30 de noviembre de 2006, 4 de diciembre de 2006), José Alfredo
Escobar renunció a la presidencia de la Corporación,
pero aún conserva la investidura de magistrado (Revista Semana, 30 de noviembre de 2006).
A Yesid Ramírez se le cuestionó por haber asistido el 15 de febrero de 2005, mientras era presidente de la Corte Suprema de Justicia, al famoso restaurante “Enoteca”, propiedad de Giorgio Sale, ubicado en la ciudad de Barranquilla.
En su defensa Ramírez aduce que a ese lugar asistieron varios magistrados de la Corte en compañía de sus esposas, así como varios magistrados y fiscales de la misma ciudad. De igual forma, manifestó que, según consta en el registro de las visitas que efectuó Sale a miembros
de la Corte, nunca aparece su oficina. Así mismo, mediante una certificación expedida por la Interpol, demostró que para el 2006 Giorgio Sale no tenía requerimiento judicial alguno.
Finalmente, ante la pregunta que le hizo un periodista respecto de si existían casos que involucraran a Sale o a su familia adelantados por la Corte Suprema de Justicia, Reyes respondió
que no, y que las tutelas que habían interpuesto
ante este tribunal le fueron falladas en contra. La misma suerte corrió un recurso de casación interpuesto en contra de una sentencia
que absolvía a unos comerciantes de Italia; dicho recurso fue inadmitido (El Espectador, 12 de julio de 2008).
Al respecto, se debe decir que es reprochable
que Yesid Ramírez y los demás magistrados de la Corte no hayan tomado las precauciones necesarias que ameritan su dignidad como los máximos responsables de la administración de justicia en el país, con el fin de evitar componendas
o comentarios malintencionados del gobierno, que deslegitimen su labor judicial en momentos en que han sido víctimas de múltiples
ataques internos y externos a los poderes del Estado, en especial en casos de alto impacto como los que se adelantan contra congresistas y políticos vinculados con el paramilitarismo. Sin lugar a dudas, todos estos hechos demuestran
que los magistrados no fueron conscientes de la importancia de salvaguardar la imagen de su independencia en relación con los demás actores sociales, con el fin de mantener la confiabilidad
ciudadana respecto de la labor de los jueces en la impartición de justicia.
83
Conclusiones y recomendaciones
En este informe se ha pretendido hacer
un balance del marco institucional que posibilita o dificulta la independencia en Colombia. Igualmente, se han identificado algunas
dinámicas de acción de determinados actores que pueden constituir formas de presión
indebida sobre los operadores judiciales. Adicionalmente, se han determinado algunos comportamientos donde la defensa o la apariencia
de independencia de los operadores ha quedado de alguna forma cuestionada.
El estudio de los anteriores aspectos relacionados
con la construcción y la generación de independencia se construyó a partir de un marco analítico que la entiende como un proceso,
y no solamente como un valor que deben tener o no plenamente las instancias o los operadores
judiciales. Con todo, lo que debe ser claro es que este informe identifica tendencias y casos preocupantes que dificultan la posibilidad
de independencia, pero no conclusiones de orden académico totalmente contrastadas. Obviamente, lo anterior se debe a que la información
para llegar a tal nivel no ha sido de fácil acceso y, por tanto, no es completa para sustentar
en todos los casos los hallazgos hechos.
En el contexto anterior, la principal conclusión
en materia del marco institucional plantea que la reforma constitucional que permitió la reelección presidencial y el potencial ajuste para una nueva reelección rompen con el esquema
de división de poderes que permitía un marco de independencia judicial, desde la Constitución de 1991. La inquietud concreta está en el poder que adquiere el Presidente de la República para copar con personas cercanas
a sus orientaciones políticas e ideológicas a ciertas instancias judiciales, como la Corte Constitucional y la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. En el primer caso, es muy preocupante que el órgano por excelencia
de defensa de la Constitución esté “en manos”
de magistrados colocados por un mismo gobierno. Las posibilidades de un control independiente
y libre de las presiones relacionadas con el origen de los magistrados se hace a lo menos más difícil. Si bien la experiencia comparada
nos puede decir que hay varios casos donde las Altas Cortes con funciones de cierre son integradas directamente por el Presidente, sin perder su independencia, debe recordarse
que esto es viable en un contexto donde la cultura jurídica tiene fuertes mecanismos para
Conclusiones y
recomendaciones
84
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
controlar socialmente los potenciales desvíos de estos órganos.
Vistos desde otros planos, los vacíos institucionales
más críticos que dificultan una mayor independencia remiten a la falta de un sistema de carrera judicial para los integrantes de las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria y contencioso-
administrativa. Igualmente, la falta de un tope constitucional en materia de presupuesto
judicial que permita una verdadera autonomía económica por parte del órgano de autogobierno judicial.
A nivel de diseños institucionales inadecuados,
este informe identificó que la forma como la Constitución prevé la conformación de los integrantes
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la cual proviene fundamentalmente
de los miembros de las Altas Cortes, dificulta que aquél se entienda como un verdadero órgano de autogobierno por parte
de la mayoría de integrantes de la Judicatura.
Buena parte de ellos lo ven más como un órgano burocrático de control de desempeño y disciplinario.
Adicionalmente, un grave problema de diseño
institucional hoy de orden constitucional fue la reforma que permite inscribir en carrera
a aquellos funcionarios que desempeñaban funciones públicas con carácter de provisionales.
A nivel judicial, esto significa que todo el concurso de méritos para conformar la burocracia
de la Fiscalía está en veremos, pues en principio sus antiguos funcionarios, quienes en una parte provienen de redes clientelares o estrictamente
personales, antes que del mérito, tienen garantizada la estabilidad en sus cargos. Aun sin esta grave dificultad, el informe plantea
que el estatuto orgánico de la Fiscalía dificulta
de diversas maneras un funcionamiento adecuado de la carrera.
Finalmente, en lo que tiene que ver con el marco institucional, si bien la introducción efectiva
de la carrera judicial ha sido un gran avance en materia de independencia, la forma como el exceso en las provisionalidades y el funcionamiento
práctico del mecanismo de los traslados dificulta un mayor alcance del sistema.
Como bien se dijo en el capítulo 1 de este informe, la independencia judicial no es solamente
el producto de un marco institucional posibilitador. También depende de la forma como los actores de poder respetan o no la independencia
especialmente de los operadores judiciales. Como es obvio, la valoración del impacto
de los actores es diferencial tanto por la calidad y el tipo de éstos, como por las instancias
judiciales objeto de presión.
En tal sentido, a partir de este informe, se puede registrar que la Corte Suprema de Justicia
colombiana ha sido objeto en los últimos tres años de un variado tipo de presiones por parte del Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez. Entre ellas, están cuestionamientos
públicos a la idoneidad moral de algunos de los magistrados y a algunas de sus decisiones judiciales. Adicionalmente se han liderado proyectos
de reforma constitucional para variar algunas de las competencias de las cortes, particularmente
en cuanto hace a la investigación de miembros del Congreso.
Por su parte, según la información recogida para este informe, las presiones a las instancias judiciales intermedias se localizan en la Fiscalía General de la Nación. Ante todo, las mismas provienen de actores armados ilegales que tienen
distintas estrategias de acción. Así, estarían las amenazas, los atentados, los asesinatos y las infiltraciones de órganos judiciales. Con todo, es evidente que en las zonas donde el conflicto armado está más presente, existe la casi insuperable
presión del contexto de violencia que genera temor y diversas estrategias de supervivencia
por parte de los operadores judiciales.
Finalmente, la investigación logró detectar algunos comportamientos de algunos operado85
Conclusiones y recomendaciones
res judiciales que muestran que no siempre se tiene o aparenta la imagen de independencia. Así se registran algunos casos de corrupción promovida por operadores judiciales; participación
de éstos en agendas o en dinámicas políticas
y el establecimiento de relaciones poco claras con empresarios que finalmente fueron vinculados con el narcotráfico.
Por todo lo anterior, la gran conclusión de este informe sostiene que si bien el marco institucional
aportado por la Constitución de 1991 fue un gran avance, luego de 18 años de experiencia
éste se ha visto afectado por reformas que lo han menoscabado de manera sin duda seria. Además de eso, está afectado por algunos
vacíos importantes. De otro lado, la acción del poder ejecutivo y de los poderes fácticos de los diversos actores armados ilegales son las principales fuentes de presión indebida. En suma, para el período analizado, la justicia colombiana,
reconociendo diferencias regionales e instancias diversas dentro de la Judicatura, ha estado bajo alguna forma de presión.
A partir de las apreciaciones anteriores, parece
conveniente considerar algunas líneas de acción. Éstas se pueden plantear en los siguientes
términos:
Reformas y/o ajustes institucionales:
1. Parece altamente pertinente reformar la forma como se seleccionan los magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria
del Consejo de la Judicatura en el contexto actual de reelección del Presidente
de la República. En el caso de esta última se propone considerar su integración por estrictas condiciones de mérito debidamente
reguladas por ley. En relación con la integración de la Corte Constitucional se propone considerar el establecimiento de una mayoría cualificada de nivel constitucional
que garantice que el Presidente o sus mayorías en el Congreso no imponen una mayoría determinada de magistrados.
2. Considerar la introducción de un tope de asignación presupuestal a nivel constitucional,
relativo a los gastos para el funcionamiento
y la inversión en la rama judicial. El mismo debe ser estrictamente administrado
por el órgano de autogobierno.
3. Variar los mecanismos de conformación de la Sala Administrativa del Consejo de la Judicatura.
En tal sentido, deben permitirse a nivel constitucional mecanismos para la presencia de representantes de los jueces y los fiscales, los cuales deben ser seleccionados
mediante procedimientos democráticos.
4. Introducir la carrera judicial para la integración
de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Si bien hoy por hoy una parte de sus integrantes han formado parte de la carrera judicial, generalmente como magistrados de tribunal, se precisa un marco de carrera que les permita mayor independencia de las distintas instancias que intervienen en su selección.
5. Defensa de la carrera judicial en la Fiscalía. Ante la reforma constitucional que permite la inscripción de los provisionales en el régimen
de carrera, la Corte Constitucional y la Corte Suprema, en respuesta a las distintas
vías jurisdiccionales que seguramente serán utilizadas por la ciudadanía, deben enmarcar por vía interpretativa la defensa del derecho a la igualdad en el acceso a funciones públicas y la meritocracia garantizada
en la Constitución Nacional.
Consideraciones en cuanto a la protección de jueces y fiscales respecto de interferencias indebidas:
1. La situación de intromisiones indebidas del ejecutivo y actores de violencia en Colombia
amerita la intervención del relator de la ONU, para la independencia judicial. A pesar de las reiteradas denuncias y preocupacio86
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
nes expresadas al respecto, las intromisiones
de estos actores se han mantenido y en algunos casos han arreciado. Por tanto, es útil considerar la apelación a los mecanismos
previstos por el derecho internacional público para sensibilizar sobre la situación nacional e internacional, y establecer algún control sobre estos comportamientos.
2. Es altamente urgente que el Consejo de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación establezcan una política clara para mejorar la seguridad de los operadores judiciales. Si bien, mediante el mecanismo de los traslados
y la protección de algunos operadores vinculados a casos complejos o amenazados,
no se conoce una verdadera política para proteger a los jueces y fiscales de las presiones provenientes de contextos de violencia. En otros términos, se debe pasar de una política de casos puntuales a una de verdadera seguridad de aquel sector de la Judicatura que vive permanentemente rodeado
de múltiples factores de violencia.
3. Así como la Fiscalía General cuenta con un interés en investigar y resolver la violencia que afecta a sindicalistas, debería considerar
la generación de una unidad especializada
para conocer y enfrentar la violencia que afecta a los operadores judiciales. Por paradójico que suene, en este momento no es posible ni siquiera saber estadísticamente
en el interior de la Fiscalía en qué van los casos sobre los homicidios o las amenazas contra jueces y fiscales.
4. Deber de transparencia en la información sobre el funcionamiento de algunas instituciones
judiciales. En concreto, la Fiscalía General
debería incluir en sus informes institucionales
datos básicos para saber cómo está funcionando la carrera judicial. Así es urgente
conocer el nivel de rotación de fiscales en distintas partes del país, el número de traslados,
de destituciones o de denuncias. De hecho, esta información fue solicitada por distinta vías para realizar este informe, pero fue totalmente imposible su acceso.
87
Anexos
Anexo I. Condiciones para la independencia institucional
Variable
Indicador
Fuente de la información
Forma de selección
del juez
1. Existencia de concursos de mérito para la selección de jueces y que éstos se sigan en la práctica.
2. Existencia de período en prácticas después de pasar la prueba, amparado con garantías suficientes.
3. Existencia de estatuto del juez que garantice su inamovilidad.
4. Porcentaje de jueces seleccionados a través de un procedimiento meritocrático.
5. Porcentaje de jueces que puede ser seleccionado o despedido de manera discrecional
6. Existencia de reglas informales que funcionan a la hora de la selección final (procedencia regional, procedencia
universitaria, etc.).
7. Existencia de formas de publicidad de las convocatorias
y procesos de selección de los funcionarios.
8. Existencia de requisitos claros para optar a ser miembro
de la Corte Suprema o Constitucional.
9. Existencia de mecanismos de participación social en el proceso de selección de magistrados tanto de carrera
como por fuera de ella.
1. Documental legal- Documental del tipo informes.
2. Documental legal.
3. Documental legal.
4. Documental según informes.
5. Documental legal.
6. Entrevistas que permitan recoger percepciones.
Denuncias de casos previos.
7. Documental.
8. Documental legal.
9. Documental legal y de tipo informe. Entrevistas con los involucrados en este tipo de espacios.
Actor de selección
del juez
1. Existencia de cuerpo específico, independiente, no jurisdiccional y multidisciplinar que evalúa el mérito de los candidatos a juez.
2. Para el caso de magistrados de la Corte Suprema o Constitucional , existencia de competencia de selección
en cabeza del parlamento y con mayoría cualificada.
1. Documental legal.
2. Documentación legal.
Duración del
mandato del juez
1. Reconocimiento legal o constitucional de la estabilidad
en el cargo y del plazo de mandato.
2. Prohibición de la existencia de jueces a término.
3. No correspondencia entre el período de los jueces, si existe, y los del Presidente de la República.
4. Estipulación de causales taxativas de revocación de mandato.
5. Porcentaje de jueces que consideran que las garantías
de estabilidad están bien reguladas y debidamente
respetadas.
6. Nivel medio de permanencia de jueces y fiscales.
7. Número de jueces removidos de sus cargos y razones para ello.
1. Documentación legal.
2. Documentación legal.
3. Documentación legal.
4. Documentación legal.
5. Información a obtener vía entrevistas en profundidad, encuestas, grupos focales.
6. Estadísticas del sistema de personal.
7. Estadísticas del sistema de personal.
Provisión de destinos y promoción
profesional
1. Respeto de los resultados de la selección inicial en los nombramientos de nuevos jueces.
2. Existencia de un marco legal claro sobre la forma como proceden las transferencias.
3. Adjudicación de destinos de jueces ya existentes de acuerdo con el escalafón.
4. Existencia de cuerpo específico, independiente, no jurisdiccional y multidisciplinar que evalúa el mérito de los jueces para la provisión de destinos.
5. Porcentaje de jueces que consideran que las promociones
se han basado en el mérito.
6. Existencia del derecho a solicitar o rechazar una transferencia.
1. Documentos o informes sobre el proceso
de selección.
2. Documentos legales.
3. Documentos públicos de los procesos de designación de destinos.
4. Documentación legal.
5. Información a obtener vía entrevistas en profundidad, encuestas, grupos focales.
6. Documentación legal.
88
Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Salario y prestaciones
por el ejercicio
judicial
1. Cuantía de prestaciones percibidas por los jueces, según categorías.
2. Comparación de salarios y prestaciones con los de otras funciones públicas y otros empleos en el sector privado
Unidad de medida: de intervalo.
3. Existencia de mecanismos de irreductibilidad del salario.
4. Existencia de procedimientos transparentes de asignación
de privilegios adicionales (cursos, reconocimientos,
etc.).
Unidad de medida: sí-no.
5. Porcentaje de jueces que consideran que sus salarios
les permiten vivir de manera digna y autónoma.
Documentación legal.1.
Estadísticas del sector público.2.
Documentación legal.3.
Documentación legal.4.
5. Información accesible vía encuestas, entrevistas en profundidad o grupos focales.
Garantías del juez
1. Reconocimiento legal o constitucional de las garantías
del juez.
2. Existencia de mecanismos de respuesta frente a intromisiones ilegítimas.
Unidad de medida: sí-no.
3. Número de peticiones de amparo solicitadas por los jueces.
Unidad de medida: de intervalo.
4. Existencia de un régimen de incompatibilidades y prohibiciones de un juez. Unidad de medida: sí-no.
5. Porcentaje de jueces que considera que el marco legal ofrece suficientes garantías para su imparcialidad
e independencia.
6. Son los jueces civilmente responsables por sus decisiones?
Documentación legal.1.
Documentación legal. Seguimiento 2. de decisiones o pronunciamientos del órgano de autogobierno.
Estadísticas judiciales. 3.
Documentación legal.4.
Información accesible vía entrevistas 5. en profundidad, encuestas o grupos focales.
6. Documentación legal.
Responsabilidad
disciplinaria
1. Existencia de procedimientos disciplinarios transparentes
sobre la base de normas de conducta claras objetivas. Unidad de medida: sí-no.
2. Tipo de regulación normativa del régimen disciplinario.
Legal o constitucional.
3. Funciones disciplinarias realizada por un órgano no jurisdiccional.
4. Cantidad de jueces sancionados por año, por tipo de sanción y por tipo de causa. Unidad de medida: de intervalo.
Unidad de medida: sí-no.
5. ¿Existen formas para limitar el uso de denuncias temerarias
contra los jueces?
6. Existe un marco legal claro que establezca causales y procedimientos para el inicio de investigaciones y juicios contra miembros de la Corte Suprema y la Constitucional.
7. Número de juicios de responsabilidad iniciados y terminados
en contra de miembros de las Cortes.
1. Documentación legal. Percepción de operadores judiciales vía entrevistas.
2. Documentación legal.
3. Documentación legal.
4. Estadísticas judiciales sobre procesos disciplinarios internos.
5. Documentación legal.
6. Documentación legal y percepción de operadores judiciales vía entrevistas
7. Información de periódicos y revistas especializadas. Anales de las entidades
encargadas de desarrollar el juicio
de responsabilidades.
89
Anexos
Forma de asignación
de casos
1. Existencia de procedimientos objetivos y transparentes
de asignación de casos (por jurisdicción).
2. Imposibilidad de reasignación arbitraria de casos. Unidad de medida: sí-no.
3. Existencia de condiciones claras que permitan a un juez abstenerse de conocer un caso.
1. Documentación legal.
2. Documentación legal. Percepción de operadores judiciales vía entrevistas.
3. Documentación legal. Percepción de operadores judiciales vía entrevistas
Ética jurídica
1. Existencia de la asignatura de ética jurídica en la formación
de jueces.
2. Número de denuncias sobre casos de ofrecimiento a abogados o clientes para orientar el accionar judicial a cambio de dinero.
3. Existencia del código de ética judicial.
1. Documentación de la escuela judicial.
2. Estadísticas judiciales. Denuncias conocidas
mediante medios de comunicación.
Evidencia anecdotótico de parte de abogados o clientes.
3. Documentación legal.
Grado de cumplimiento
de las decisiones judiciales
1. Existencia y número de decisiones judiciales que no sean ejecutadas o que sean revocadas por otras ramas
de gobierno. Unidad de medida: sí-no.
2. Prohibición legal de revisión de decisiones judiciales por otros poderes del Estado.
1. Documentación vía informes y notas de prensa.
2. Documentación legal.
Evaluación de desempeño
1. Existencia de un marco objetivo claro sobre el contenido
y forma de control de desempeño.
2. Especificación de un marco de sanciones claro como consecuencia de los problemas de desempeño.
3. Existencia de criterios cuantitativos y cualitativos para la evaluación.
4. Existencia de un órgano autónomo encargado de las labores de evaluación de desempeño.
5. Cantidad de jueces sancionados en razón de causales de desempeño.
6. Existencia de formulas de apelación de éstas decisiones.
1. Documentación legal. Percepción de operadores judiciales vía entrevistas, encuestas, grupos focales.
2. Documentación legal. Percepción de operadores judiciales vía entrevistas, encuestas, grupos focales.
3. Documentación legal
4. Documentación legal.
5. Informes internos de órganos de control
de desempeño.
6. Documentación legal.
Dotaciones económicas y autonomía para su manejo
1. Porcentaje del presupuesto nacional otorgado al judicial
2. Comportamiento del presupuesto judicial según los ajustes inflacionarios anuales.
3. Existencia de un porcentaje fijo del presupuesto judicial
de nivel constitucional.
4. Regulación clara sobre que instituciones se incluyen bajo el presupuesto judicial.
5. Existencia de un organismo o instancia que tome las decisiones sobre como gastar el dinero.
6. Disponibilidad a tiempo de los recursos para el judicial
por parte del ejecutivo.
7. Respeto del presupuesto propuesto por el judicial por parte del Congreso de la República.
8. Porcentaje de diferencia entre el presupuesto aprobado
y el solicitado.
9. Existen reglas claras para el manejo interno del presupuesto
por el judicial.
10. Existen mecanismos para poder obligar al gobierno a realizar los desembolsos de ley.
1. Documentación legal.
2. Documentación legal.
3. Documentación constitucional.
4. Documentación legal.
5. Documentación legal.
6. Verificación en los informes de la tesorería
pública o del órgano de desembolso
o recepción.
7. Actas de las discusiones del Congreso.
8. Cotejo de la propuesta de presupuesto
preparada por el judicial y el que aparece en la ley de presupuesto.
9. Documentación legal del plan de gastos.
10. Documentación legal.
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Justicia bajo presión
Constricciones institucionales y atentados contra
la independencia judicial en Colomhia. 2005-2008
Reformas
normativas
1. ¿El marco de competencias judiciales y del órgano de autogobierno está en la Constitución o en una ley de trámite especial?
2. ¿Ha habido intentos de reformas dirigidos a cortar los poderes de control desde el poder judicial?
1. Documentación legal.
2. Actas de la discusión del Congreso
Autogobierno Judicial
1. Existe un órgano de autogobierno judicial.
2. El órgano de autogobierno tiene las funciones de administración
de los recursos, desarrollo de la carrera judicial y control disciplinario y de desempeño.
3. ¿Son los miembros del Consejo representativos de las diferentes fuerzas políticas y sociales?
4. ¿Existe algún grupo predominante entre los miembros
del Consejo?
5. El órgano de autogobierno cuenta con presencia de miembros activos de la Judicatura.
1. Documentación legal
2. Documentación legal
3. Verificación de hojas de vida y proceso
de selección por el órgano correspondiente.
4. Consulta con expertos sobre el tema.
5. Documentación legal.
91
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